城鎮化背景下的土地閑置問題

陳歡歡

摘要：新中國成立以來，我國的城鎮化水平快速發展，越來越多的農民涌入城市。民工潮對農村社會生產結構的沖擊將會使農村發展逐漸失去穩定發展的基礎，農民工對城鎮生活的適應將使農村發展失去后備軍，其中最為突出的問題是：我國農村土地閑置的問題。土地資源對人類是至關重要的，是一切生命生存和再生產的基本的條件，是人類賴以生存的物資基礎，是農業生產的基本生產資料。因此需要嚴格落實“以人為本”的科學發展觀、協調好政府、農村基層管理組織和農民之間的關系，充分的采用政策、經濟、技術等手段，恰當處理好城市化的發展過程中農民工進城后的土地閑置問題。

關鍵詞：城鎮化；土地閑置；農民工；土地管理；三農

新中國成立以來，我國的城鎮化發展大致可分為兩個階段，改革開放之前我國的城鎮化發展十分緩慢，從1952年12.5%的城市化率上升到1977年17.6%，年均只提高了0.2個百分點。隨著改革開放政策的施行和農村土地承包責任制的落實，在促進我國對外貿易和工業快速發展的同時，也推動了我國的城鎮化進程。2012年9月15日，中國社科院對外發布了《2012中國中小城市綠皮書》，指出我國近10年來城鎮化水平已經超過50%，2000年—2011年，我國城鎮化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮化步伐明顯加快。隨著我國城鎮化水平的快速發展，農村勞動力大量流入城鎮。民工潮對農村社會生產結構的沖擊將會使農村發展逐漸失去穩定發展的基礎，農民工對城鎮生活的適應將使農村發展失去后備軍，其中最為突出的問題是：我國農村土地閑置的問題。許多農民拋棄土地，走向城鎮，農村出現了大面積的土地閑置現象。

一、城鎮化的界定和表現

城鎮化又稱城市化，是指伴隨著工業化進程的推進和社會經濟的發展，人類社會活動中農業活動的比重下降，非農業活動的比重上升的過程，與這種經濟結構變動相適應，使得鄉村人口與城鎮人口的此消彼長，同時居民點的建設等物質表象和居民的生活方式向城鎮型轉化并穩定，這樣的一個系統性過程被稱為城鎮化過程。城鎮化水平的大小是以都市人口占全國人口的比例來評定，數值越高，城鎮化水平越高①。

從表中我們可以清楚的看到，建國之前1940年的城市化率6.7%到1949新中國成立的10.6%，建國以來，由于工業化的發展和經濟的增長，城市化率由1949年的10.6%增加到2000年的36.2%，在近50年來城市化率增加20%以上，每年增加約0.4%，如果按照改革開放以來（1979年——2000年）的數據來算，城市化率每年增加0.65%。2000年—2011年，我國城鎮化水平從36.2%上升到51.3%，城鎮化步伐明顯加快，每年增加1%左右。根據其它國家城市化發展的規律和諾瑟姆的“S”曲線得知，我國的城市化發展已進入加速階段，這也是我國發展必經經濟和社會發展的階段。

我國2030年城鎮化目標：中國城市化水平70%；中國城市人口10億以上；轉移農村人口3億以上。城鎮化是工業化的半產物，同時城鎮化水平是現代化的標志。我國在推進城鎮化的過程中有利于統籌城鄉發展；有利于促進區域協調發展；有利于建立擴大消費需求的長效機制。在城鎮化給我們帶來諸多利益的同時，我們也應看到在我國快速發展的城鎮化進程中出現的諸多問題，錢從哪里來？人往哪里去？城市怎么建？耕地怎么保？這些問題實實在在的擺在我們的面前，每一個問題都至關重要，它關系到就業、居住、上學、養老、生存等與老百姓生活息息相關的各個方面。如果解決不好將會動搖整個社會的和諧。

二、城鎮化進程中的農村土地閑置現象及原因

農村閑置土地是指農村具有生產力或者生產潛力的土地，因為種種人為的原因并沒得到充分的利用甚至荒廢的。我國將農村閑置的土地分為三個級別：一級根據土地的狀況劃分成隱形與顯性用地；二級根據土地的分類分成閑置園地、閑置耕地與農村建設用地等幾個方面；三級按照土地的成因分成污染型，災害型以及拋荒型的閑置耕地與建設用地以及閑置園地等類型②。

（一）城鎮化進程中農村土地閑置的總體現象

改革開放以來，我國每年GDP平均增長9.8%，是同期世界速度的3倍，城市化增長率平均每年0.86%。我國整體的經濟發展喜人，但是我們也要看到農村和城市的差距，至今城鄉收入比幾乎達到4倍，于是在我國涌現了一波又一波的農民工進城大軍。據國家統計局報2013年2月22日發布的2012年國民經濟和社會發展統計公報顯示，全國農民工總量為26261萬人，比上年增長3.9%。其中外出農民工16336萬人，增長3.0%。本地農民工9925萬人，增長5.4%。在城市化快速推進的今天，不論是外出農民工還是本地農民工都帶來了同樣一個問題：土地閑置。根據2011年新華網轉發的《國際先驅導報》中提到的關于農民棄耕內容顯示，近年來我國每年近200萬公頃耕地閑置。

通過走訪四川省各農村地區發現，大部分的土地被閑置，特別是距離城區較遠，地處山區丘陵地帶的山區，那里幾乎成為了“空心村”。如塔子村地處南充市嘉陵區移山鄉，丘陵地帶，可耕種土地為小塊梯田，全村208戶，但是現在仍留在塔子村居住的農民就只剩下兩戶，而且這兩戶中的主要勞動力也出門打工去了。

（二） 城市化進程中農村土地閑置的原因

1.制度因素

1980年代初期，中國大陸在農村推行的農村改革——家庭聯產承包責任制。

2006年1月1日起，全國范圍內取消了農業稅，并采取農田補助措施。農田補助有三種類型：一是農資綜合補貼，2006年開始補貼，2006年是7元/畝，2007年是19元/畝，2008、2009年是49.5元/畝，2010年是49元/畝，2011年補貼的是56元/畝， 2012年補貼的是57元/畝；二是農資直補，2008—2012年都是4.45元/畝；三是良種補貼，2008-2010年都是早造10元/畝、晚造15元/畝，2011年早、晚造都是15元/畝。

一方面，家庭聯產承包責任制使得農民們選擇進城打工沒有后顧之憂，即使自己有一天在城市不能生活下去，還可以回農村來種地，因為土地就在那里，自己的使用權是受法律保護的。另一方面，不論是取消農業稅還是農田補助，從表面上看這些政策的推行可以在一定程度上減輕農民的負擔，把農民留在農村，保證農村的耕種勞動得以良好的運行。但是實際上這些政策并沒有發揮政府想要的效果。首先是國家的補助對于緩解城鄉差距可以說是杯水車薪，其次農田的補助政策中資金的補助在實際的實施過程并沒有考慮到農田是否是被閑置，國家每年將農田補助通過農村信用社直接撥款到每個家庭的賬戶中，在撥款的這一過程中，僅僅依據的是每個家庭的法定農田面積，對農田的耕種與否卻并沒有考慮。這就導致了農田的耕種與否與是否得到農田補助沒有關系，放任農民們將農田閑置。

2.經濟因素

我國國情決定了大部分農村地區還處于一家一年戶分散勞作，人均耕地不到一畝，生產規模小，并且多丘陵山地，很難采用規模化的現代農業生產手段，人力成本相對于規模化的生產要高出許多。同時還存在市場風險，農產品最終是會進入市場的，行情的好壞也給農民的收入增添了較大的不穩定因素。

根據國家統計局的數據顯示，2011年不同務工地區農民工月均收入水平及增幅：直轄市，平均工資2302元、增長22.6%；省會城市，平均工資2041元、增長19.8%；地級市，平均工資2011元、增長21%；縣級市，平均工資1982元、增長20.3%。并且很多城區都出現了“民工荒”的問題。農民工的需求大、工資上漲幅度大，這些對農民工來說都是不小的誘惑。

一方面是高成本、低收益和高風險的農業生產活動，一方面是低成本、高收益和較低風險的進城打工，面對這兩個選擇農民要繼續從事農業生產實在困難。

3. 文化因素

我國是一個農業大國，中華兒女對土地都有一份特殊的感情，從費孝通老先生的《鄉土中國》中這份感情能夠得到很好的展現。迫于生活的壓力，人們放棄耕種土地去城市謀求生活。受傳統文化的影響農民又不會放棄土地，把土地作為今后的養老保障，哪怕是土地處于常年閑置的狀態。

同時隨著城鄉差距的日益拉大，農民希望自己的孩子能夠走出落后的農村、跨進繁華的大都市，因此對孩子的教育也格外重視，有的家長甚至專門到城里陪孩子上學。再加上近年來各大、中、專院校的紛紛擴招升學率越來越高，越來越多的農民子弟進入城市學習，畢業后愿意回去建設家鄉的卻又很少。出于孝順的傳統思想，很多子女把父母一同接到城里生活，這在一定的程度上也造成了一部分土地的閑置。

三、農村閑置土地的管理建議

針對當前城市化快速發展所帶來的土地閑置問題，需要嚴格落實“以人為本”的科學發展觀、協調好政府、農村基層管理組織和農民之間的關系，充分的采用政策、經濟、技術等手段，恰當處理好城市化的發展過程中農民工進城后的土地閑置問題③。

（一）建立健全農村閑置土地管理的制度

首先，建立農村土地退耕或代耕機制。對于閑置的土地農民應當將其使用權交回國家，由國家重新劃入基本農田保護區，由有耕種意愿且耕種能力的人使用。或者由農民本人將自己所擁有使用權的土地交由其他有耕種意愿或耕種能力的人耕種。其次，完善并落實農村土地的補助政策。一方面可以在土地的補助中投入更多的資金，根據不同的耕種標準和耕種環境給予不同的補助。另一方面，要嚴格落實補助政策。最后，建立城鄉一體化節約用地管理機制。城鄉用地本著以節約為紐帶，在數量、質量、資金等方面以城代鄉，以鄉補城，進而實現城鄉經濟、社會、文化、生態協調發展的運作機制④。

（二）提高政府在土地管理中的職能

政府要加大土地法律法規的宣傳，并嚴格落實相關土地法律法規的相關政策，加強公眾土地閑置的監督，提高農民耕地的保護意識，積極鼓勵公眾參與土地閑置的管理。建立健全農村的土地承包經營權流轉市場，按照“市場監管、經濟調節、社會管理、公共服務”的標準，嚴格落實政府的相關職能，保證土地閑置現象得以很好的改善。

（三）加強閑置土地的技術管理

對已經閑置的土地的利用潛力進行評估，根據不同質量水平的土壤采取不同的救助措施，對土壤進行改良，提高土壤的利用率和生產力。加強農業的基礎設施建設，設置科學的土地使用手冊，合理有效的利用土地資源。

（四）加強經濟、人力的投入

加強對農村的經濟、人力的投入，在城市快速發展的同時，由城市對農村進行反哺，增加農民的經濟收入，逐漸減小城市和農村之間的收入差距，加強農村的基礎設施建設，改善農民的生活水平，提高農業、農村、農民的社會地位，切實解決好土地閑置的問題。

注釋

①官本仁.小議農村閑置土地的開發利用[J].福建論壇（人文社會科版），2010（10）：36-38.

②官本仁.小議農村閑置土地的開發利用[J].福建論壇（人文社會科學版），2010（10）：36-38.

③王滔，段建南，楊君.基于“三個最嚴格”的農村閑置土地問題分析[j].江蘇農業科學，2012，40（8）：396-400

④王滔，段建南，楊君.基于“三個最嚴格”的農村閑置土地問題分析[j].江蘇農業科學，2012，40（8）：396-400

參考文獻

[1] 官本仁.小議農村閑置土地的開發利用[J].福建論壇（人文社會科版），2010（10）：36-38.

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