農村集體土地確權登記發證工作實施方案的研究

肖烈釗

摘要：農村集體土地確權登記發證工作，是十七屆三中全會的重要議題。作為關系到農村、農業、農民的重大政策，《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》、《國土資源部、財政部、農業部關于加快推進集體土地確權登記發證工作的通知》等國家文件也多次著重強調。2014年8月，《國土資源部 財政部 住房和城鄉建設部 農業部 國家林業局關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》文件中又再次強調，并要求同步開展地上房屋及其附屬設施調查工作，我們必須積極去探析確權登記工作實施方案的合理性。

關鍵詞：確權登記；實施方案

1、引言

所謂農村集體土地確權登記發證工作，就是指農村集體土地所有權、集體建設用地使用權和農村宅基地使用權的確權登記和發證工作（以下簡稱“三權發證”）。這是為了全面厘清農村權利關系而確立的政策法規，法規的確立有助于為我國農村社會經濟持續發展奠定良好的基礎。

2、三權發證工作概況

（1）三權發證工作目標

三權發證工作的開展，有著多方面的實踐意義。工作目標可以歸結為以下三個方面內容：一，依據《地籍調查規程》要求，以權屬合法，界址清楚，面積準確的原則，依照相關技術規范和標準，以現有土地調查成果為基礎，對于農村土地資源的屬性進行徹查，并且將其納入到地籍調查體系中去，這是發證工作的主要依據；二，建立健全農村地籍調查數據庫，將集體所有土地，集體建設用地，農民宅基地，基礎地理，影像圖和土地登記發證數據納入其中，形成現代化的農村地籍數據體系；三，遵守國家相關發證工作規定，明確農村范圍內宅基地、集體建設用地權屬調查和地籍測量，并同步開展地上房屋及其設施的調查工作基本要求。在此過程中以維護農民權益和尊重事實為出發點和落腳點。

（2）三權發證工作原則

從本質上來講，三權發證工作是一項系統化的工作，涉及千家萬戶，影響方方面面，應該秉持以下幾方面的原則：一，標準化原則，也就是說數據信息應該在統一標準基礎上形成數據庫，為城鄉一體化建設提供基礎；二，準確性原則，也就是說數據信息應該保證是與實際情況相互吻合的，因為數據信息關系到農戶的切身利益，不能因為發證數據的失誤對農戶利益造成負面影響；三，協調性原則，也就是說國土資源信息化的過程中，應該實現硬件、軟件、數據庫、應用系統的統一性，土地使用權和房屋（附屬設施）地上數據的關聯性，使得各數據彼此之間可以很好地兼容，有著比較理想的協調性最佳；四，階段性原則，三權發證工作的執行涉及面比較廣泛，存在很多不確定性因素，各個階段的目的不同，工作重點也有所不同，應該在不同階段做到具體問題具體分析。

3、三權發證工作實施方案

從三權發證工作的特點出發，完成宅基地和集體建設用地及房屋等地上建筑物、構筑物的權屬調查和地籍測量工作，我們可以將其分為多個階段：政策制定、方案出臺、宣傳發動、經費落實、資料收集、地籍測量、權屬調查、內業上圖、數據匯總、數據庫建設、公示公告、形成確權發證成果、成果應用等階段。主要工作流程如圖：

在不同階段我們需要處理工作對象是不同的，需要注意的環節也是不一樣的，因此我們應該以國家政策和發證標準為依據，做好每個環節的工作。具體來講，主要涉及到以下幾個方面的內容：

（1）三權發證工作的準備階段

中央出臺三權發證工作政策法規，往往需要地方基層行政單位積極響應，依據實際國土資源信息，具體問題具體分析，保證如實地將上級的工作任務執行到位。我們可以從以下幾個角度來進行探析：一，深入學習中央關于三權發證工作的文件精神，為開展各項工作打下基礎；二，健全三權發證工作組織體系，保證各項工作都有人去落實；三，搜集整理資料信息，一般采用最新航攝影像1：5000或1：2000正射影像圖作為開展三權發證工作的外業調查底圖資料。四，明確各個部門，各個行政機關的權責，成立協調機構負責整個發證工作的方案制定，基層行政單位負責執行具體的發證工作。

（2）三權發證工作的宣傳階段

三權發證工作的執行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保證全面提高登記發證工作的質量和效益。對此，我們應該積極做好以下幾方面的工作：一，積極召開縣域專題會議，以保證各個環節都可以切實地將工作執行到位；二，積極通過各種手段，發布確權和登記發證工作公告，及時地傳播到負責單位，社區范圍內；三，基層單位應該積極強化宣傳工作，使廣大農民朋友積極參與到三權發證工作過程中去；四，利用新聞媒體的輿論引導作用，營造良好的三權發證工作的社會氛圍。

（3）三權發證工作的執行階段

三權發證工作的執行階段，是一項關鍵的環節。在此過程中，主要采取先行試點，探索方法，總結經驗，并遵守先易后難，有重點，有步驟的去執行。對于那些歷史遺留的問題，應該積極制定有針對性的專題研究方案，從實際出發，保證確權登記發證工作的順利進行。此過程中需要注意以下幾個方面的內容：一，堅持尊重歷史、尊重農民意愿、尊重客觀事實，這“三尊重”原則，保證權屬依據信息的準確性，符合要求，公示無異，將其落到實處；二，對于發證過程中的難題，應該積極組織專家小組，依據基本政策要求，穩妥地開展發證工作，避免其對于發證工作進度造成負面影響，更不能引發社會矛盾；三，嚴格做好執行過程的監督和管理，保證質量。

（4）三權發證工作的驗收階段

三權發證工作的開展過程，牽涉到農戶的根本利益，在三權發證工作驗收的過程中，同樣需要注意很多細節，以保證做到做實做好。一，依據實際情況，做好基層補差補缺工作；二，各個基層領導小組應該建立有效的驗收組織體系，對于三權發證工作的執行成果進行驗收；三，制定符合實際情況的驗收規范，規避發證工作出現缺陷，以保證發證工作質量和效益；四，積極建立有效的資料驗收程序，保證依照具體規定，做好資料整理工作，在此基礎上積極做好檢查驗收工作。

4、三權發證工作方案實施策略

就我院承擔過此項工作的執行情況來看，主要存在下列問題：一，執行主體工作重要性認識不清；二，組織領導能力不佳，農民配合程度差；三，經費保證體系不全，財政撥付滯后的僵局；四，法律法規意識淡薄，影響工作推進。對于這樣的情況，我們應該積極采取有效的措施去進行改善和調整。

（1）樹立正確的三權工作觀念

主要途徑有：一，深入學習中央和省級單位文件精神，將其作為開展三權發證工作的依據；二，積極將三權發證工作政策進行廣泛宣傳，尤其是在農村社會范圍內，使得其深入理解三權發證工作的重要性，營造良好的社會氛圍；三，地方領導應該高度重視三權發證工作的開展，將其作為工作重點，積極健全組織體系，制定監督政策，強化調度，及時化解矛盾糾紛必須有足夠的經費保障，樹立正確的三權發證工作的觀念。

（2）加大三權發證工作的投入

三權發證工作涉及千家萬戶，關乎權屬利益，常遇矛盾糾紛也是政策障礙，我們應該積極預見縣域財政的實際情況，其主要涉及到的內容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權屬調查工作，證書表格印制工作，業務培訓工作，工作復雜程度，數據庫建設工作要統籌兼顧，預算合理，使用得當。

（3）樹立三權發證的法治觀念

三權發證工作的開展應該以法律法規為基礎。一，積極從法律法規的角度開展宣傳工作，使得行為主體意識到三權發證工作需要在法制的環境下進行，避免出現暗箱操作的情況；二，積極發揮群眾監督作用，對于違背要求的行為進行核實，發證工作必經依法依規，界址清晰，面積準確，四方認可，公示無異議的秩序下進行。

5、結束語

綜上所述，三權發證工作的實施涉及面廣，需要我們從多個角度去進行探析。對于行政部門來講，秉持上級文件精神，切實的將各項工作執行到位；對于公眾來講，積極了解三權發證工作的重要性，參與到三權發證工作實施中去。我相信，隨著工作中實踐經驗的積累，三權發證工作質量和效益將不斷提高。

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