分稅制改革后我國(guó)的基層財(cái)政困難及解決方案

計(jì)熠佳 何代東

[摘 要] 財(cái)政問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更加關(guān)系到一個(gè)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。自我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)已經(jīng)歷經(jīng)了20年，這期間，我國(guó)財(cái)政收入顯著增長(zhǎng)、中央宏觀調(diào)控能力也明顯增強(qiáng)，財(cái)政分配關(guān)系被理順。但同時(shí)，分稅制改革的不完善也帶來(lái)了很多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。因此，近年來(lái)對(duì)于分稅制改革的呼聲日益高漲，進(jìn)行新一輪的財(cái)政體制改革已經(jīng)迫在眉睫。

[關(guān)鍵詞] 分稅制；地方財(cái)政困難；財(cái)政體制改革

一、我國(guó)分稅制改革的背景

1918年熊彼特在《稅務(wù)國(guó)家的危機(jī)》里指出，“財(cái)稅與現(xiàn)代國(guó)家有著密不可分的關(guān)系，以至于可以把現(xiàn)代國(guó)家稱為‘稅收國(guó)家。”①由此可見(jiàn)財(cái)政政策在現(xiàn)代國(guó)家制度中的重要性。財(cái)政作為政府提供公共資源、進(jìn)行宏觀調(diào)控的資金來(lái)源，為政府履行職能提供了保障。因此，合理的劃分政府間收入具有重要的意義。

在分稅制改革之前，我國(guó)實(shí)行的是財(cái)政包干制度。財(cái)權(quán)主要在地方，中央財(cái)政所占比重低，弱化了宏觀調(diào)控能力和稅收調(diào)節(jié)能力。因此，中央迫切希望實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收。在這種狀況下，1994年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，按稅種實(shí)現(xiàn)分權(quán)、分稅、分管。建立了國(guó)稅和地稅兩套稅收管理制度，分別負(fù)責(zé)中央和地方的稅收。此外，還建立了中央對(duì)地方的稅收返還制度以及轉(zhuǎn)移支付制度。

二、分稅制改革所導(dǎo)致的地方財(cái)政問(wèn)題

分稅制改革在一定程度上取得了明顯的成效。它理順了中央與地方之間的財(cái)政收入分配關(guān)系，增加了中央的財(cái)政收入，使中央有足夠的資金進(jìn)行公共支出，并通過(guò)財(cái)政政策進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。但是，現(xiàn)行分稅制仍存在著許多缺陷。其中，最嚴(yán)重的問(wèn)題就是其導(dǎo)致的地方財(cái)政困難：

1、地方政府財(cái)政收支不平衡、財(cái)政赤字嚴(yán)重

分稅制改革的主要目的是增加中央財(cái)政收入，但這也導(dǎo)致了一個(gè)凸顯的問(wèn)題：地方財(cái)政的預(yù)算收入下降，地方政府難以運(yùn)轉(zhuǎn)。這一情形在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)政收入低的中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重。由于不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，地方各級(jí)財(cái)政往往不能自給，其中以縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政問(wèn)題最為嚴(yán)重。目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有獨(dú)立預(yù)算，而由基層財(cái)政承擔(dān)的事務(wù)卻很多。很多地方政府甚至無(wú)法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上履行職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)了。

2、地方債問(wèn)題日益嚴(yán)峻、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加

分稅制改革后，中央政府的財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，而大部分地方政府卻面臨著財(cái)政困境，債臺(tái)高筑，地方債問(wèn)題日益嚴(yán)重。過(guò)度的財(cái)政集中不僅容易導(dǎo)致社會(huì)的矛盾激化，更嚴(yán)重的后果在于極易導(dǎo)致“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”。②

近些年來(lái)，由于金融危機(jī)的影響，中國(guó)為了增加就業(yè)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，很多公共建設(shè)都需要舉債。而我國(guó)多數(shù)地方政府沒(méi)有舉債的權(quán)利，③因此，地方財(cái)政只好很大程度上依賴于土地財(cái)政，這就導(dǎo)致土地出讓價(jià)格不斷上漲，“地王”頻出，房?jī)r(jià)也隨之攀升，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢等一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

此外，為了給地方政府提供財(cái)力支持，國(guó)家批準(zhǔn)地方政府建立融資平臺(tái)，即以地方政府的財(cái)政、土地資產(chǎn)、信用及承諾作為擔(dān)保保證而取得融資。但地方政府融資平臺(tái)也存在著缺陷：首先，很多融資平臺(tái)舉債缺乏規(guī)范、償債能力較弱，存在借新還舊問(wèn)題，債務(wù)逾期率高等問(wèn)題。其次，地方政府融資平臺(tái)主要依靠財(cái)政還債，尤其是土地財(cái)政收入，存在很大財(cái)政安全隱患。最后，在以GDP為導(dǎo)向的官員考核制度下，容易導(dǎo)致地方政府盲目舉債，地方債務(wù)危機(jī)愈演愈烈。

2013年，國(guó)際兩大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪和惠譽(yù)自1999年以來(lái)首次降低了中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)，其主要原因就是地方債務(wù)問(wèn)題。惠譽(yù)預(yù)計(jì)，截至2012年底，地方政府債務(wù)已達(dá)12.85萬(wàn)億元，相當(dāng)于GDP的25.1%，超過(guò)截至2011年底的23.4%。并提出“中國(guó)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣栀J的界定是模糊不清的。地方政府的債務(wù)缺乏透明度是中國(guó)相對(duì)其他國(guó)家的一個(gè)短板。”④因此，增加地方政府債務(wù)透明度、將其納入監(jiān)管范圍勢(shì)在必行。

三、引發(fā)財(cái)政問(wèn)題的原因分析

1、地方政府財(cái)力和事權(quán)不對(duì)稱

分稅制改革后，政府將大多數(shù)稅收收入數(shù)額大的稅種都?xì)w為中央稅或者中央與地方共享稅，留給地方的大多是數(shù)額較少的稅種，這直接導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的減少。比如鐵路運(yùn)輸、國(guó)家郵政、工農(nóng)中建四大股份制商業(yè)銀行及各地方銀行和外資企業(yè)及非銀行金融企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅全部歸入了中央稅，使地方政府享受不到這些機(jī)構(gòu)的所得稅和營(yíng)業(yè)稅，而這些往往是分稅制改革前地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一。⑤但另一方面，政府間事權(quán)的劃分又基本維持了改革前的狀況，這就導(dǎo)致了地方政府沒(méi)有與其管理支出相符合的收入來(lái)源，使得地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。

2、省級(jí)以下分稅制改革不完善、事權(quán)劃分不清晰

我國(guó)分稅制改革僅對(duì)中央和省級(jí)財(cái)政的分配作出了規(guī)定，并未涉及省級(jí)以下各級(jí)地方政府。我國(guó)地方的行政管理層級(jí)過(guò)多也使得省級(jí)以下各級(jí)政府進(jìn)行事權(quán)劃分更加困難。另一方面，依據(jù)我國(guó)的行政體制，中央和省級(jí)政府在處理與下級(jí)政府關(guān)系中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，享有大多數(shù)事務(wù)的決策權(quán)，而下級(jí)政府幾乎沒(méi)有什么發(fā)言權(quán)，因此上級(jí)政府往往會(huì)將事權(quán)推給下級(jí)政府，導(dǎo)致財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放。由于政府間事權(quán)和責(zé)任的劃分是進(jìn)行財(cái)政分配的邏輯起點(diǎn)，因此，要完善分稅制改革必須明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍。

3、政府間財(cái)權(quán)不清晰

分稅制雖然對(duì)中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政收入進(jìn)行了劃分，但實(shí)際上政府間的財(cái)權(quán)仍不清晰。按照西方財(cái)政理論，全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品由地方政府提供，由此確定雙方和事權(quán)范圍，并據(jù)此劃分財(cái)權(quán)。而我國(guó)由于受益存在交叉性和行政層級(jí)過(guò)多，難以準(zhǔn)確劃分事權(quán)范圍。由于大部分財(cái)力都掌握在上級(jí)政府手中，但具體的事務(wù)卻主要由基層政府承擔(dān)，因此基層政府只能依賴于上級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)地方財(cái)政將近40%要依賴于上級(jí)財(cái)政的撥付，只有60%左右是出自自己的收入。⑥這就導(dǎo)致了“支出責(zé)任在基層，財(cái)力分配在上級(jí)”的尷尬局面。而且當(dāng)下級(jí)財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，上級(jí)財(cái)政都不會(huì)坐視不管，而是為下級(jí)政府買單，造成地方政府對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴。

四、我國(guó)緩解基層財(cái)政困難的方案

為了緩解基層財(cái)政的困難， 解決地方政府的財(cái)政困境，必須對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整，以保證地方政府有較強(qiáng)的自給能力。關(guān)于現(xiàn)階段的財(cái)政體制改革，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了：“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”。這幾個(gè)原則對(duì)于我國(guó)基層政府的財(cái)政困境也提供了一些解決方案。

1、明確、科學(xué)地劃分政府間的事權(quán)范圍

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行分稅制導(dǎo)致的財(cái)力上移， 事權(quán)下劃的現(xiàn)狀， 要增強(qiáng)地方財(cái)政的自給能力，就應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)政府間的事權(quán)進(jìn)行重新界定，并據(jù)此科學(xué)劃分各級(jí)政府的稅種，合理配置財(cái)權(quán)。在十八屆三中全會(huì)公報(bào)中又提出了要著眼于“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)花錢，誰(shuí)辦事”。避免上級(jí)政府利用其所處的主導(dǎo)地位，將本應(yīng)由本級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任推給下級(jí)政府，加重下級(jí)政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

2、按事權(quán)適當(dāng)賦予地方政府一定的財(cái)力和財(cái)權(quán)

在今年四川開(kāi)始的深化財(cái)稅體制改革中，省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了分稅制財(cái)政體制調(diào)整方案：從今年1月1日起，將目前省級(jí)按35%比例分享的印花稅、契稅下劃給市縣，作為市縣固定收入；將目前由按企業(yè)隸屬關(guān)系分配企業(yè)所得稅除上繳中央財(cái)政外的地方分享部分，調(diào)整為省與市縣按比例分享，即將原省級(jí)企業(yè)的所得稅下劃65%給市縣，將原市縣企業(yè)的所得稅上劃35%到省級(jí)。因?yàn)榈胤秸恿私獗镜貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方的積極性，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的財(cái)權(quán)和財(cái)力。

3、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制

2007年開(kāi)始，國(guó)家將中央與地方“財(cái)權(quán)與事權(quán)”相匹配改為“財(cái)力與事權(quán)”相匹配，這意味著中央將更加注重通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足地方的財(cái)力需求。分稅制的施行，使中央集聚了大量財(cái)力，而通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅能夠彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足的缺陷，有效地刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而且能夠解決財(cái)政橫向分配不公的問(wèn)題，支援落后地區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。此外，還應(yīng)提高中央部門預(yù)算的透明度，使轉(zhuǎn)移支付公開(kāi)化、透明化，加強(qiáng)對(duì)資金的使用情況的監(jiān)管。

五、結(jié)語(yǔ)

分稅制改革所要處理的是中央與地方的如何進(jìn)行分權(quán)和分錢的問(wèn)題。自改革開(kāi)放以后，中央政府開(kāi)始逐步放權(quán)給地方，地方政府有了自己的經(jīng)濟(jì)利益和一定的權(quán)力后，中央與地方利益博弈便不可避免。因此，中國(guó)財(cái)政體制改革的關(guān)鍵就在于如何處理好中央與地方關(guān)系問(wèn)題。

我國(guó)分稅制實(shí)行20年以來(lái)，暴露了很多問(wèn)題和缺陷。在新一輪的改革的目標(biāo)是既要保證中央有強(qiáng)有力的宏觀控制權(quán)，又要調(diào)動(dòng)地方積極性，讓地方政府因地制宜地按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施社會(huì)管理，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。⑦而只有讓中央和省級(jí)財(cái)政更加向基層傾斜，實(shí)現(xiàn)基層政府事權(quán)和財(cái)力的統(tǒng)一，才能使基層政府?dāng)[脫困境，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多的財(cái)力支持。

注釋：

①趙燕菁，莊淑亭。基于稅收制度的政府行為介紹[J]。規(guī)劃研究，2008，（4）。

②指現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)生的一方面國(guó)家財(cái)政收入在增加，另一方面其對(duì)地方的控制力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于獲取財(cái)政的能力的現(xiàn)象。參見(jiàn)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1949年的華北》，王福明譯，江蘇人民出版社，2010年，第50-52頁(yè)。

③財(cái)政部在網(wǎng)站上刊出的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》中，許可了上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

④惠譽(yù)過(guò)去兩年頻頻警告中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)增加？http：//stock.jrj.com.cn/2013/04/16211 715233069-6.shtml，2013年04月10日10：34。

⑤潘明銘。淺析分稅制改革及其引致的地方財(cái)政問(wèn)題[J]。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012年6月（下）。

⑥新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)堅(jiān)持分稅制的改革方向，http：//biz.xinmin.cn/2014/03/03/2 3663053_2.html，2014-03-03 10：50。

⑦楊斌。非對(duì)稱型分稅制：我國(guó)分稅制的改革方向[J]。中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1999年第2期。

參考文獻(xiàn)：

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[2]周曉明。地方債：中國(guó)式的“次貸危機(jī)”——從穆迪調(diào)低中國(guó)地方政府信用談起[J]。財(cái)經(jīng)科學(xué)，2013年9月。

[3]錢明軒、董金玲、韓碩。論我國(guó)分稅制改革的情況及其改善[J]。經(jīng)濟(jì)師，2013年第2期。

[4]劉國(guó)艷。各級(jí)政府間收入劃分以及分稅制改革[J]。經(jīng)濟(jì)研究參考，2009年第27期。

[5]陳頌東。中國(guó)的分稅制與地方財(cái)政自給能力[J]。華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009年第23卷第3期。

[6]曾軍平。政府間轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政平衡效應(yīng)研究[J]。經(jīng)濟(jì)研究，2000年第6期。

作者簡(jiǎn)介：計(jì)熠佳（1989—），女，漢，安徽，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

何代東（1988—），男，漢，四川，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。