治理：社會管理的理念與制度創新＊

□趙光勇

治理：社會管理的理念與制度創新＊

□趙光勇

治理是指對傳統官僚統治和精英政治的超越，強調多方力量合作共治。治理是社會管理的理念創新：以一套涵蓋政府與非政府力量的規則體系和制度安排，重建管理過程和網絡，實現社會團結。治理的特征主要體現在以下方面：治理主體多元化、治理結構網絡化、治理方式合作化、權力運作協商化。

治理 社會管理 社會團結 理念創新

社會管理是現代國家的重要職能，簡言之，社會管理便是管理社會公共事務。全球化和科技發展帶來國家與社會關系的嬗變，使社會日益復雜化，公共性在增長，因而國家的社會管理職能在擴展。同時，社會管理的理念、方式也發生了巨大的變化。傳統的科層制的精英治理或專家治理逐漸受到挑戰，多元的、扁平的、上下互動的管理和權力運作方式成為未來的趨勢。治理理論在全球話語中的流行，反映了這一潮流。對于公共管理者來說，治理以新的理念和實踐，更新著社會管理的思維、模式、結構和內容。

一、治理是對新型“國家—社會”關系的回應

“治理”在上世紀80年代末90年代初被重新發現，且賦予了新的內涵。這一背景緣于國家與社會關系的深刻嬗變。隨著科技和教育的發展，傳統的國家與社會、政府與公民的二元對立已經不能理解和解釋公共事務性質及其管理。為此，政治話語需要經歷范式的轉換。在西方話語中，治理（governance）與統治（government）具有同樣的詞根，皆有“掌舵”、“統馭”之意。統治也指政府統治，其主體是政府，是制度化的獲得和維持公共秩序、實現集體行動的行為和過程。傳統意義的統治和科層制或官僚制聯系在一起，帶有一定的精英治理的色彩。而治理也是指一種管控過程，但在主體和方式方面，都發生了變化。治理的主體不局限于正式的公共權力機構，也包括非正式制度的機構和組織，其中公私部門之間以及公私部門各自內部不再有清晰的分野，界限趨于模糊；治理方式不再是單一的自上而下的壓力推動，而是上下互動的合作博弈妥協過程，靈活多樣的機制得以采用。從合法性來說，治理所依賴的管治機制或效力源泉，不再是政府的權威或制裁。①[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第32頁。從治理話語的來源和實踐來看，地方性是其一大特點。“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的。”②[法]阿里·卡贊西吉爾：《治理社會與生產知識的市場式模式》，俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第128頁。概而言之，“治理”和“統治”實質都是公共管理行為和過程，但“治理”并不關注權力和權威的來源或者說是制度的程序合法性問題，更多的是關注公共管理的社會績效，強調國家與社會、政府與公民的界限模糊和協同。

二、從規則到網絡：治理的諸多定義

治理作為一個“時髦話語”，社會科學界圍繞其內涵和外延討論熱烈，也有不少爭議。20世紀90年代以來，政治學家和社會學家從各自不同的學術旨趣和立場，給出了多種關于“治理”的界定。

（一）治理是一個規則體系和制度安排

在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種人類行為新的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）將治理界定為各個層次的人類活動——從家庭到國際組織——的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。①[美]詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5頁。海登（Hyden）也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理。“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”②Goran Hyden,“Governance and the Study of Politics,”in Bratton,Michael and Goran Hyden(eds).Goverance and Politics in Africa,1999,P.185.

羅伯特·O.基歐漢（Robert O.Keohane）和約瑟夫·S.奈 (Joseph S.Nye)認為,“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，他們常常與政府攜手創造治理機制；有時干脆沒有政府機構的參與。③[美]約瑟夫·S.奈、約翰·D.唐納德：《全球化世界的治理》，王勇等譯，北京：世界知識出版社，2003年版，第3頁。

林恩（Lynn）認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成。這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。④Lynn laurence Jr.,Carolyn Heinrich,Improving Governance:A New logic for Empirical Research,Washing D.C.:Gorgetown University Press, 2001,P.10.

安妮·麥蒂·K（Ann Mette Kjaer）考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治（government）更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。⑤Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.9-15.

安妮將各個學科中的治理作了一個比較（見表1）：⑥Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.190.

安妮認為，盡管存在不同領域的區別，但所有的治理理論都具有共同的要素，那就是網絡和互惠、責任性、不同層次的民主治理，同時，治理并不排斥國家和政府的作用，但是權力的作用下降。總之，治理是一個超越政府的過程，是在變動的世界中的制度應對和創新。

亞瑟·本茨（Arthur Benz）和帕帕道普勒斯 （Papadopoulos）也從制度主義的角度理解治理。治理的出現顯示了傳統的民族國家模式不能充分地描述現實和指導政策改革。治理的目的是增強公共資源，包括知識、組織和權威，在政策制定中的作用。治理包括政府與非政府組織（如利益集團、第三部門等）以代表、協議和伙伴關系建立起來的協作關系。討論治理時，政治制度應受到重視。他們認為，可以從三個方面來理解治理：首先，要有一個制度框架；其次，行為者要受制于制度規則；治理是組成治理動力的正式和非正式機制的相互作用。①Arthur Benz,Yannis Papadopoulos,Governance and Democracy,London:Routledge,2006,PP.3-8.

（二）治理是新的社會整合方式

吉登斯認為，“第三條道路”能夠修復國家與社會之間“被破壞了的團結”。②[英]安東尼·吉登斯：《超越左與右——激進政治的未來》，李慧斌、楊雪冬譯，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第14-15頁。羅伯特·羅茲認為，治理涉及一個全新的社會統治、控制方式轉型的過程。治理突破了國家與社會的零和博弈，尋求兩者合作共贏的新道路。弗雷德里克森（Frederickson）和史密斯（Smith）從政府與社會的關系變化中理解治理，認為目前至少有三個不同的治理概念：1.治理是公共行政和政策執行的代名詞；2.治理等同于管理主義或新公共管理（NPM）運動；3.治理是一個理論，是描述和解釋主權衰落、管轄邊界模糊和碎片化的背景下的行政執行中的多邊和機構間關系。他們贊同第三個定義，認為治理是能夠使碎片化和“空心化”（hollowstate）國家獲得凝聚力的新途徑。③H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,PP.225-226.

郁建興、劉大志認為，治理理論試圖全面消解現代性的絕對主權觀念。多中心治理觀點的提出，使得一直由行政官僚負責的具體公共事務向個人和其他組織開放，通過協商合作的方式來共同管理，從而分享國家對內主權中的行政管理權部分。④郁建興、劉大志：《治理理論的現代性與后現代性》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2003年第2期。治理在國家與社會、官僚制和民主之間建立起了勾連，從而達到了社會團結的目的。

（三）治理是超越政府的管理過程和網絡

在傳統意義上，國家或政府在價值的權威性分配中是惟一的行為體。然而，今日的國家不再是價值的惟一權威性分配者，在這一資源分配的過程中，其他行為者開始參與了進來。治理關注的是在追求共同目標和價值中網絡的作用。這些信任與互惠的網絡存在于政府或組織間，更多地體現為將相互分離的國家與社會連接起來的組織和機構。治理理論認為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，政府有必要與商業部門、志愿部門和市民連結起來，形成一種建立在信任和規則基礎上的相互依賴、持續互動、互利互惠、有著相當程度的自組織網絡。⑤萬鵬飛：《地方政府與地方治理譯叢總序》，參見[美]文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，井敏等譯，北京：北京大學出版社，2004年版，第3頁。

讓-皮埃爾·戈丹認為，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”。⑥[法]讓-皮埃爾·戈丹：《現代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。治理是一個比地方政府范圍更大的對話的空間。在這個空間中，政府需要與其他組織建立起一種在開放的公共領域進行對話和互動的關系。

羅茨（R.Rhodes）認為，治理指的是自組織、組織間的網絡，這些網絡以相互依賴、資源交換、規則分享以及自治為特征。⑦R.A.W.Rhodes,Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and Accountability,Buckingham:Open University Press., 1997,P.15.

彼得和皮埃爾論證了治理的四個基本特征：1.網絡控制。治理不是依靠政策制定機制，而是無組織的行為者的集體行動，公共物品和服務提供什么和如何提供的集體行動。2.國家直接控制的能力下降。雖然政府不再對公共政策進行直接控制，但他們仍然有權力對其施加影響。國家的權力現在和政策網絡中其他行為體的協商和討價還價的能力相連。網絡中的行為者日益被看做政策過程的平等成員。3.公私資源的混合。公共部門和私人部門相互使用他們無法獨立獲得的資源。4.多工具的運用。這意味著逐漸開發和運用制定和實施公共政策的非傳統方法。常常有直接的工具，如使用稅收激勵去影響行為等。⑧H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,P.217.

林恩等人認為，治理是有可能整合泛化的公共管理和公共政策話語的一個概念。他們提出了在所有的治理研究中的核心問題：“公共部門的機制、議程、項目和活動如何被組織用于實現公共目標？”他們強調治理的重點是協調和合作，表現為協作網絡的出現。治理至少有三個不同的層次：機構的、組織的和技術的。他們提出了一個分析框架——“治理的邏輯”，來分析對于治理的經驗研究。他們研究了治理的政治經濟學邏輯和網絡邏輯。他們提出了治理的政治經濟學邏輯模型，認為治理結果受環境因素、顧客或消費者特征、運作過程和結構以及管理者的行為等變量影響。在治理的網絡邏輯中，他們同時認為，治理仍然離不開等級制，網絡治理的責任性保障是一個問題。⑨Patricia W.Ingraham,Laurence E.lynn,The Art of Governance,Washington:Georgetown University,2004,PP.6-10.

把治理理解為公共事務的管理過程，這一定義也得到了國內學者的認可。國內治理研究的先行者俞可平認為，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理就是對公共事務的管理過程。①俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第5頁。

楊雪東認為，盡管對于治理有多種定義，但是一個基本共識是，治理 (governance)與政府(government)的根本區別在于，前者強調的是管理過程，后者強調的是一種制度結構。治理涉及的是權力如何行使，誰具有影響力，誰具有決策權以及決策者如何負責的過程。因此，治理發生在不同的管理層次上，從全球到國家，再到地方以及社區，更重要的，在治理過程中會由于問題和領域的不同而牽涉到多個主體，國家、私人部門以及公民社會等不過是對眾多主體的類別劃分。②楊雪冬：《近30年中國地方政府的改革與變化：治理的視角》，《社會科學》，2008年第12期。

作為管理過程的治理體現為問題導向的、高度彈性化的網絡。面對國際、區域、國家、地方、社區等不同地域范圍內的公共問題，國際組織、政府組織、市場組織、公民自組織等治理主體圍繞著某些公共問題或公共事務，通過對話、討價還價、協商、談判、妥協等集體選擇和集體行動，達成共同治理目標，并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結構，形成縱向、橫向或相互間的網絡。

（四）治理是多方參與和合作

治理的終極目標是“善治”（Good Governance）。在上世紀80年代，當治理帶著新涵義出現時，其行為主體便包含了公民社會行為者。③孫柏瑛：《當代地方治理：面向21世紀的挑戰》，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第19頁。治理意味著公共權力回歸于民、民間社會的興起以及國家權力的相對弱化。治理理論的產生，即是在現有的代議制民主的框架內增加直接民主的含量。④Frissen,Politics,Governance and Technology:A Postmodern Narrative on the Virtual State,UK:Edward Elgar Publishing Litimited,1999,P.122.

治理是針對公共產品提供中的政府失敗提出來的，是人們解決問題方式的轉變，從完全利用集體的（政府的）力量來解決公共問題轉向綜合運用多種力量和手段來回應和解決問題。“治理”涵義本身就暗含了市場力量和公民社會在治理過程中的介入和參與。

治理是各方利益的良性互動與合作，治理追求的目標是“善治”。孫柏瑛認為，人們從“治理”理念中引申出“善治”（Good Governance）的目標，用以表達對依靠自身的創造能力、運用有效的管理途徑、駕馭瞬息萬變的環境、實現人類可持續發展和提高公民福祉的期盼。俞可平認為，治理的終極目標是“善治”。善治是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新型關系，是兩者的最佳結合狀態，以實現公共利益的最大化。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治要求具備合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正等十大基本要素。⑤世界銀行和聯合國開發計劃署等有關國際組織提出的善治標準主要是八條，俞可平認為根據發展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩定兩條標準。

正如楊光斌所說，治理是國家、政府與社會力量之間的合作博弈。⑥楊光斌：《公民參與和當下中國的治道變革》，《社會科學研究》，2009年第1期。“善治”的實現離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府能夠釋放出公民組織的自主管理能量。公民的積極參與，政府與公民之間相互相信、相互依賴與相互合作關系，是當代治理的社會與道德基礎。治理依賴的是存在于公民社會的社會資本力量，依賴于政府、公民、企業、社會組織之間的相互信任與積極合作的關系，依賴于資源分享、組織間協調、有效溝通、伙伴關系。

只有公民組織的大力發展和公民積極參與公共事務，治理才能得以運轉。因此，治理理論要求大力發展公民自組織社區管理，不斷增強公民的參與意識。在實踐中，政府向社會分權，鼓勵公民參與地方或是社區的公共事務管理，倡導培育和提升公民自主管理能力。進一步講，治理的成功需要市場力量的充分發展和一個強大的公民社會，惟有如此，才有會政府、市場、公民組織等多方力量的合作治理，才能有真正的“善治”。

從上述對治理的不同視角的分析中可以看出，聯合國全球治理委員會（the Commissionon Global Governance）的定義具有高度的概括性。全球治理委員會在《天涯若比鄰》 (Our Global Neighborhood)的研究報告中將治理定義為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人民服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個特征：它不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調、合作；治理不僅涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。①[瑞典]卡爾松等：《天涯若比鄰：全球治理委員會報告》，趙忠強譯，北京：中國對外翻譯出版公司，1995年版，第2頁。

孫柏瑛提出了治理所具有的幾個核心要件：第一，治理意味著政府組織已經不再是惟一的治理主體，治理承擔者擴展到政府以外的公共機構和私人機構；第二，治理中的權力運作方向發生變化，從單一向度的自上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系；第三，形成了多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理；第四，政府治理策略和工具向適應治理模式要求的方向改變。②孫柏瑛：《當代地方治理：面向21世紀的挑戰》，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第23頁。

三、治理的特征與實踐面向

從多位學者和各種機構的定義中不難看出，治理作為一種新的公共管理理念，之所以具有如此旺盛的生命力，其關鍵在于：治理的興起意味著對傳統的國家與社會、政府與市場或者政府與公民等二分法的超越，它是在市場和政府之外人類自我組織和管理的第三種制度形式，是“看不見的手”和“看得見的手”的結合。這一制度形式是由正式規則和非正式規則組成的規則體系。在規則體系下，國家與市民社會突破零和博弈，實現了合作共贏。作為將國家與社會勾連起來的制度安排，治理以網絡形式實現對公共事務的安排，并且超越了政府統治，即它在公共利益的實現方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。治理的目標是“善治”，治理和“善治”的成功，需要公民社會的充分發育和成熟。一句話，治理是國家、市場、公民社會對公共事務合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人類集體行動方式的轉變。

結合學者們的論述，治理的特征主要體現在以下方面：

（一）在治理主體上，多元化是要求和方向。治理是比政府統治更寬泛的概念，政府不是國家唯一的權力中心，各種民間組織如非政府組織、協會、志愿性組織等同樣是合法權力或權威的來源。

（二）在治理結構上，由金字塔式的等級制走向相互交錯的行動網絡。政府與私營部門、公民社會等其他組織之間形成一個相互依賴的網絡。正如俞可平所言，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。③俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第6頁。

（三）在治理方式上，協商、談判、上下互動是治理過程中的權力運作模式。在公共事務的管理過程中，包括政府在內的各個組織之間通過確定游戲規則，進行談判、博弈、協商與合作。治理是建立在市場原則、公共利益和認同的規則之上，其運作模式是多元協商、合作互動的。

（四）在對政府的理解上，治理理論要求政府角色重新定位。在國家與社會關系的深刻變革中，政府要順應這一變化，政府職能、結構、權力運作方式都要進行調整。借用新公共管理的語言，政府在于“掌舵”而不是親自“劃槳”。政府將公共服務的生產和提供分開。政府用各種方式來提供公共服務。政府的能力和責任在于要采取新的工具和技術來控制和引導扁平化、網絡化、響應性組織方式和管理方式的變化。

（五）在治理過程中，民間社會是治理的社會基礎和物質基礎。作為民間社會興盛標志的志愿團體、非營利性組織、非政府機構、社區企業、合作社、社區互助團體要發展起來。他們和政府一道，共同致力于解決種種社會和經濟問題。治理主要是一個政府與各種個人與組織合作解決社會公共問題、促進社會公共利益的過程。

制度是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為習慣和模式。制度首先是一套約束和激勵體系，從而塑造行為選擇和社會習慣。制度對于經濟社會的和諧有序發展，意義重大。制度創新能夠帶來新的集體行動與社會合作規則與方式。換句話說，制度作為集體行動方式，一方面，有效的制度帶來有效的治理；另一方面，治理的實踐便是有效的制度創新。

越來越多的人已經認識到，社會管理的有效性和制度績效與政治進步、經濟發展、社會穩定繁榮緊密聯系在一起。因此，我們迫切地需要理念和制度的創新，通過治理手段、治理工具、治理方式的吸收與運用，優化社會管理過程，實現“治理”與“善治”。在此意義上，治理所追求的“主體多元化、結構網絡化、治理方式合作化、權力運作協商化”不僅意味著理念的創新，也具有現實的實踐價值。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系國家社科基金青年項目“公民參與導向下的地方政府創新模式研究”（11CZZ037）的階段性成果。

作者趙光勇，男，杭州師范大學政治與社會學院教師，政治學博士（杭州 311121）。