芻議我國政府績效審計

于鈺+袁建華+于紅英

【摘要】20世紀80年代以來，隨著經濟全球化和信息化的到來，財政支出規模快速增長，社會公眾在呼喚政府財政透明化、法制化的同時，對政府履職中如何使用納稅人的錢、使用效果如何更為關注。因此，政府績效審計應運而生并不斷發展成現代政府審計的一種主流趨勢。但是，由于我國績效審計起步較晚，在發展中確實面臨很多嚴峻的問題，仍需要借鑒成功的經驗，提出適合我國國情的針對性建議，從而更好地促使我國的政府績效審計工作快速、健康發展。本文結合大量文獻，對我國政府績效審計的內容、目標、必要性、問題及對策進行了全面的歸納總結。

【關鍵詞】績效審計 政府績效審計目標 政府績效審計實踐

一、引言

政府績效審計起源于20世紀40年代的美國聯邦政府，興起之后得到各個國家的認可和效仿。1982年以來，政府績效審計的內容也在中國有了一定的發展。績效審計是所有單位和項目都可進行的對財政財務收支及有關經濟活動的效益進行的監督行為，時間跨度事前、事中、事后（張林軍，劉西林，2010）。為取得最佳審計效果，根據審計切入點和重點的不同，可以劃分成以結果為導向、以控制系統為導向、以“3E”為導向、以問題分析為導向、以責任機制為導向、以“成本-效益”分析為導向的六種審計模式（施青軍，2008）。政府績效審計一般包括對管理活動的經濟性、使用人力、財力和其他資源的效率性、被審計單位業績的有效性及活動的實際影響進行審計（吳國萍，2005）。但在經濟發展過程中績效審計的內容也不斷豐富，從“2E”到“3E”再到“5E”的拓展，即經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性（蔡春，2011）。審計人員應在考慮社會效益的基礎上全面地針對政府政策的評估，決策的審查和公共管理活動，經濟、社會、公共服務、市場監管、行政效率、資產管理、廉潔等方面進行審計，并針對性地提出改善方案（溫美琴，胡貴安，2007）。政府績效審計也逐漸發展成審計事業的高級階段，現代國家審計的主流。

通過對政府績效審計內容的分析可知，審計能起到經濟監督、經濟鑒證、經濟評價的作用（隋玉明，2013），是確保政府工作行之有效的一個重要監督方面。績效審計的施行能督促政府部門在資金資源的使用上做到透明有效，盡量防止違法亂紀行為的發生，充分發揮其跟蹤監控、警示威懾和預算管理作用（張建平，湯蕾， 2013）。更重要的是檢查政策制定機構的有關政策是否被經濟有效地執行，分析政府項目在“5E”方面可能存在的問題，進而確定業績不理想的領域，針對性地提出建議提高資源配置的效率，改善服務質量，促進公共部門目標的更好實現（謝志華，孟麗榮，2006）。因此，績效審計在對公共資源服務利用的監督、公共管理權力的制約、推動社會主義民主法制建設、促進高效、廉潔政府的建設、發展并維護國家經濟方面起著十分重要的作用（李鳳雛，2012）。

二、我國政府績效審計的特點

在我國政府績效審計發展初期，有些學者就提出了社會主義制度決定著我國實施的政府績效審計有著不同于其他國家的特點，主要表現在至上的權威性、范圍的廣泛性、利益的統一性（張欣，1998）。雖然與美、英等國等相比，我國起步較晚，目前多是以學習為主導、自上而下的強制型審計。但隨著民主意識的提高，市場經濟的發展，政府職能的轉換，政府績效審計在中國迫切需要進一步發展（王素梅，2011）。在這個發展過程中，我國在績效審計的經驗中總結出其審查范圍具有廣泛性，應用范圍也寬廣得多，既包括被審計單位各項業務活動，也包括其他非經濟范疇的管理活動。審計方法的多樣性及審計內容的變化性又決定了審計的靈活性。

與傳統的財務審計相比，績效審計在審計目標上是為了評價各項投入資源的五性，尋找進一步提高績效的途徑，實現由查錯防弊到控制和提高的目的。績效審計目標可劃分為一般目標和具體目標。據審計署規劃，我國現階段績效審計的一般目標是“揭露管理不善和損失浪費，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”。而在實際審計中，績效審計的目標呈現出一定的多樣性和復雜性（周亞榮，2007）。拓展創新后的績效審計目標是不斷變化和提高的，優化結構、改善民生、社會管理、資源環境等不同的項目目標（王秀明，項榮，2013）中可以具體劃分提高資金和資源配置、使用的經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性，推動建立健全政府績效管理制度，提高政府績效，促進建設資源節約型和環境友好型社會。

在審計方法上績效審計的評價方法視不同情況而異，更具科學性和綜合性，除了可以借鑒財務審計的方法外，還可以采用費用效益分析法，多項目系統評價方法，如矩陣評價法、最小費用法或綜合評價法等。在審計作用上，建議性方面尤為突出，已擴展到經濟、社會、政治等方面。績效審計的依據也更加全面，涉及方方面面的法律規范制度等（王會金，易仁萍，2007）。

總之，我國政府績效審計具有鮮明的中國特色，包括注重我國的實際情況、審計時效性，關注政策執行效果和具體建議的提出，注重社會和環境效益的綜合評價等（李鳳雛，2012）。政府績效審計也在發展中不斷完善并形成自己的特色。

三、我國政府績效審計存在的問題

由于我國政府績效審計起步較晚，目前的審計多以財務審計為主，績效審計處于基礎薄弱的階段。普遍存在思想觀念不統一、開展范圍小、層次低、手段落后、體制不健全、評價標準難確定、方法難適合、審計證據難收集、缺乏制度化、現行審計管理體制缺位、沒有形成正規、完善的法律條文等突出問題。而且目前很少能提煉出單獨的審計程序和特定的技術方法。具體表現在以下幾個方面：

1.在審計標準上，我國現行的績效審計監督管理體制不適合我國現狀也尚沒有明確適用的績效標準，而且也缺乏績效審計準則的可操作性文件，導致政府績效審計難以深入進行，目前尚處于試點階段。

2.在審計人員上，缺乏高素質的審計人員隊伍使得績效審計難見實效，目前的審計人員許多沒有經過專業的培訓，往往是憑借多年的經驗主觀認定，會導致審計結果的偏差。而且審計人員對過程的過度重視有時候對績效改善有局限性，審計人員的查錯途徑也比較單一，并不能適應所有項目的審計，所以較少能形成具有建設性的改善建議（孟華，2008）。總之審計人員的理論基礎和專業能力有待提升和系統化。endprint

3.在審計模式和結果披露上，由于我國民主意識不強，公民參與度低，導致政府績效審計獨立性、權威性稍弱。目前仍停留在自上而下、強制型的審計模式上（張定軍，2013）。正因為這樣，目前政府績效審計的情況基本是向管理者或任命責任人的主管部門或上級領導報告，一般不向社會公開，出現問題時很難追究相關人員責任，難以達到績效審計的預期效果。

4.在審計實踐上，由于中央審計機關力量不足，地方績效審計開展不均衡，計算機審計尚未普及，審計經費不足的現狀（張文婧，2008），導致審計機關實施審計時受制于諸多方面的影響，審計結果執行力不夠，難以達到預期的效果。績效審計整改和后續審計亟待加強（唐勇軍，2010）。

總之，為了更好地實施政府績效審計，我國在如何建立公共項目績效評價與問責制度、推動政府績效管理結果運用、推進績效管理與審計的制度銜接方面仍需要加大研究力度。

四、加強我國政府績效審計的對策建議

政府績效審計是財務審計發展到一定階段后走向深化的必由之路，是適應現代行政管理和經濟管理的需要而產生，并伴隨其發展而發展的。這個過程是我們不斷發現問題并解決問題，完善政府績效審計的關鍵。這就要求我們認清審計工作的發展方向，掌握和運用審計規律，主要從以下幾個方面開展改善我國政府績效審計現狀的工作：

1.加快建設適應績效審計要求的審計隊伍。培養專業的績效審計人才是其有效開展的基本保證之一，我國應建立績效審計職業制度和專業勝任能力評估體系，針對現有從事績效審計的人員進行強化培訓提高績效審計人員的理論素質和專業勝任能力。具體包括邏輯思維與智力能力、學習與創新能力、技術運用能力、寫作與文字處理能力、表達與溝通能力以及合作能力。并且要保持獨立公正、機動靈活、合格勝任、勤勉負責、廉潔奉公、職業謹慎、嚴格保密、遵紀守法、終身學習的專業品質。以這些品質為基礎優化審計技能，建立以人為本的審計技術升級制度。

2.拓寬審計思路，轉變政府績效審計工作方向。目前重點要轉變審計觀念，選好審計項目，確認審計重點，加強對績效審計的追蹤問責制度，實現績效導向差異的一致性，推進加強公眾監督，降低審計資源的浪費，進而提高政府績效審計的效率。把政府績效審計工作從任務型、程序型向目標型、效率型轉變。

3.完善相關法律法規，建立績效審計獨立的標準體系。我國應不斷完善政府績效評估運行方式，立法明確政府審計機關的主體地位。做好政府績效審計研究理論與實踐有效結合的相關工作，完善績效審計的法律依據。其次以全面考核、可操作性、成本效益為原則，更細致地針對不同的領域設立盡可能詳細的評價標準體系。

4.搭建績效審計信息平臺，形成內外評估相結合的體系。實現政府績效審計與績效評估的融合，建立績效信息系統，增強政府績效評估的開放性，推動我國政府績效審計與管理水平的提升。同時要改革報告制度，促使審計信息公開與輿論監督的聯系。

5.創新績效審計工作方式方法。有必要將政府績效審計和財務審計分開，把財會資料真實合法性的鑒證工作交給財務審計來完成。將關口前移性審計與跟蹤審計相結合、實施制度合理性審計及政策執行效果審計，進而提高專業政府績效審計工作的效率與效果。

6.加大對績效審計工作的資源支持。在工作過程中，加大資源投入，提供充足的人力、物力、財力支持。合理配置資源，實現審計機關權限與地位的轉型。確保績效審計工作能正常開展。

7.在審計體制改革中增強創新精神。為了在經濟不斷發展的當下保障審計工作的正常合理開展，要不斷改革審計體制，剔除不適應經濟發展的舊政策，與時俱進，主要做好制度保證機制的創新、資源整合機制的創新、權力制衡機制的創新。在改革中求發展求進步。

五、結論

綜上所述，目前政府績效審計的內容已經得到了廣泛的認可，逐漸由最初的“3E”擴充為“5E”。這也就更加要求我國在績效審計中注重效率性和與時俱進。但不可否認，目前的研究是不細致的，并未區分政府績效審計在具體項目中的應用和不同性，如在水利設施、環境、公共投資、三公經費等這些不同的項目中，所針對的審計方向和審計內容是有差異的。有時候目前的研究并不能滿足我們的現實需求，所需的理論基礎也有不同，往往涉及多個領域，需要我們將不同的專業知識結合起來，在具體的實施中探索并不斷補充政府績效審計的相關內容，我認為這應該是我們下一步的探討重點。當然，在發展過程中，眾多學者也發現了我國績效審計存在的一些普遍的問題，并給出了相應的建議。但是通過對比相關文獻了解到，大多數學者的建議都是相近的，只是給出了普遍存在問題的一些改進措施，可能有些并未考慮它的可實施性或者是否對某個項目是否合理可行，這些措施往往缺乏針對性和細致性，重要的是缺乏中國特色，下一步應該結合中國發展的歷史和國情現狀進一步研究，確保這些政策真正適應中國并為我國政府績效審計的推進作出貢獻。endprint