關于加強農村宅基地流轉評估的探討

范文敏+厲國威

【摘要】隨著新農村建設和城市化步伐的加快，農村宅基地流轉的趨勢也日益明顯，由此帶動了對農村宅基地價值的評估。本文為此分析了農村宅基地流轉評估的理論依據和現實意義。在分析宅基地價值評估面臨的困境的基礎上，提出相應的四點建議，以期取得拋磚引玉的作用。

【關鍵詞】宅基地流轉 評估 困境 建議

一、農村宅基地流轉評估的理論依據

（一）土地價值理論

價值理論揭示了社會事物之間價值關系的運動與變化規律。其中，土地價值理論具體地闡述了土地的經濟屬性與土地利用之間的關系。農村宅基地作為土地的一種特殊利用形式，其價值表現為用益物權，即本集體經濟組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，以及利用該土地建造住房及附屬設施等的權利。一般來說，宅基地的價值包括使用土地面積補償、房屋價值補償、土地出讓費與土地補償費的差價比例等。

（二）資源配置理論

在市場經濟條件下，西方經濟學認為“資源是稀缺的，需要又是無限的”，所以要實現資源的優化配置。馬歇爾在《現代微觀經濟學》一書中指出：“資源優化配置是在市場經濟條件下，不是由人的主觀意志而是由市場根據平等性、競爭性、法制性和開放性形成的一般規律，由市場機制通過自動調節對資源實現的配置?！蓖恋刈鳛槿祟惿鐣婧桶l展的物質基礎，是社會經濟可持續發展的根本保證。然而，土地資源是稀缺的。隨著經濟的不斷發展和工業化、城市化進程的加快，土地非農化和土地生態環境惡化削弱了農業可持續發展的資源基礎。實現土地資源優化配置是土地可持續利用的重要途徑，是國民經濟可持續發展的重要保障，科學、合理、有效的土地利用方式是緩解資源、人口、環境問題的一個重要方面。

（三）產權理論

《牛津法律大辭典》中將產權界定為財產所有權，是指存在于任何客體之中或之上的完全權利，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產相關的權利。配杰·威齊又進一步指出：“產權是因存在著稀缺物品和其特定用途而引起的人們之間的關系。”新制度經濟學的鼻祖科斯認為，經濟學的任務首先是分析產權，資源配置的有效性取決于產權界區的清晰度。如果產權不明確，由于外在性帶來的傷害就不可避免地會發生，進而提高社會成本。因此，只有在明確產權的基礎上，引入市場價格機制，才能有效地確認相互影響的程度以及相互負擔的責任。

二、農村宅基地流轉評估的現實意義

（一）有利于推動農村宅基地的流轉

從20世紀90年代開始，國家對農村宅基地的流轉進行了嚴格的限制，其原因主要有兩方面：一是從農民切身利益出發，擔心土地流轉使得農民喪失基本的居住權利；二是從產權的角度考慮，擔心流轉可能威脅到農村土地集體產權，導致集體產權受損。然而，在當前的經濟發展狀況下，限制宅基地的流轉已成為阻礙農村經濟發展的原因之一。所以，宅基地的流轉是必然趨勢。在市場信息不對稱的環境下，加強對農村宅基地流轉的評估，有助于為農村宅基地在買賣、抵押、租賃等流轉過程中提供科學合理的價值借鑒，并進一步推動農村宅基地流轉，在一定程度上緩解城市土地用地緊張和農村宅基地閑置的矛盾。

（二）盤活農村房地產市場，為資產評估帶來新機遇

在繁榮的房地產市場中，面對城市房價一直居高不下的狀況，農村這片土地開始引起了人們的關注。2011年，我國城鎮新建住宅面積約為9.49億平方米，人均住房建筑面積32.7平方米；而農村新建住宅面積達到10.26億平方米，人均住房面積36.2平方米?？梢?，農村的房地產市場具有較大的發展潛力，是一個新的利潤增長點。為適應市場經濟的發展需要，充分發揮行業優勢，開辟農村宅基地評估業務是資產評估行業發展的一大機遇。同時，農村與城市人口的雙向流動也為農村房地產市場的發展創造了良好的條件。

（三）減少“尋租行為”，實現資源優化配置

農村土地所有權歸村集體所有，農民享有用益物權，但當政府想要征收或征用土地時，受到的限制卻是很少的，只需支付部分補償費用即可。在這種情況下，容易滋生政府的非法尋租行為，即政府憑借手中的權力，強制征用農民土地和強拆房屋，從中將原本屬于農民的所得利益占為己有。通過加強對農村宅基地流轉的評估，建立一個公平公開的價值評估機制，減少政府的干預，對遏制地方政府的非法尋租行為，改善農村土地被低估的現狀以及實現資產保值增值具有重大意義，從而達到農村土地資源優化配置的目的。

三、農村宅基地流轉評估中面臨的困境

（一）缺乏公開的農村宅基地交易市場

農村宅基地按戶口取得，按照一戶一宅的原則，按照規定的程序向國家土地管理部門或村集體提出申請，便可以獲得一處宅基地。但只有村集體內部的成員才享有這項權利，所以當農村戶口變成城市戶口后便不再享有獲得宅基地的權利。而且宅基地的流轉僅限于村集體內部，同時當出賣、出租住房后，也不得再申請宅基地。流轉的受限在一定程度上制約著宅基地評估方法的選擇。由于農村土地不能進行市場交易，農民在土地上蓋的房子也不能隨意地進行市場交易，導致評估時可參考的實例非常少，市場法難以適用。雖然存在隱形的宅基地流轉市場，但流轉價值很難通過正常渠道取得，而且其價值的公允性值得商榷。同時，由于農村宅基地很少具有能夠確定和量化的未來獲利能力，收益法亦不可行。而成本法更是存在低估宅基地價值的缺陷。

（二）評估規范不健全

我國資產評估行業起步晚，機制不健全。就目前而言，在房地產評估方面，著眼點主要放在城市，對于農村則很少有人問津。全國多數地區沒有專業的農村集體土地資產評估機構，一些地方直接由房屋管理局或者土地管理局代理評估，評估受到政府及有關部門的干預較大，缺乏獨立性。然而，農村房地產由于其特殊性恰恰需要更為專業的評估人員和評估機構來評估。然而，由于客觀環境的限制，宅基地的流轉尚未建立起充分活躍的資產市場，所需的相關資料殘缺不全，其未來收益額的預測條件尚不成熟；又由于宅基地自身特殊性，無法直接參照城市房地產的評估辦法；且宅基地成交案例少，常用評估參數體系沒有建立，評估參數難以取得，所以運用市場法和收益法的客觀條件尚不完全具備。endprint

（三）宅基地產權難以界定

我國實行的是土地國有的政策，但對于農村土地則屬于村集體所有，農民只享有土地使用權和房屋的所有權。然而，這里的村集體是一個籠統的概念，對于村集體的范圍以及村委會是否有權代表等問題，國家并沒有明確規定。同時，這種通過戶口可以無償獲得、無限期使用宅基地制度，造成農村宅基地使用的“公地悲劇”，一些地方官員借機進行非法尋租。宅基地使用權的所有者概念模糊，導致在處理利益分配時產權糾紛紛至沓來，使得評估人員在評估時難以界定評估對象的價值范圍。

（四）宅基地的無形資產價值難體現

宅基地作為一種自然資源，其主要功能是為農民的生存提供物質保障。宅基地具有居住的社會保障功能，它可以保障農民的基本生活，維護農村乃至全社會的穩定。只是對于不同的農民群體而言，其側重點不同而已。對于欠發達地區的農民來說，宅基地是一種生存保障；對于外出務工、經商等非農化的農民來說，宅基地提供了一種失業保障；對于農村老人來說，宅基地又提供了一種養老保障。我國農村宅基地使用權制度的建立和實施，對我國農村社會的政治穩定、經濟發展發揮著重要作用。由于社會保障功能的存在，賦予了宅基地更多的無形價值，而這種價值常常被忽略，在評估時只關注有形存在的部分，導致宅基地的價值被低估。

四、關于農村宅基地流轉評估的幾點建議

（一）積極推動農村宅基地使用權的流轉

宅基地使用權作為一種用益物權，如果僅僅是確定其歸屬，則其財產的價值未能充分發揮。隨著市場經濟的發展，現行戶籍制度對農村土地流轉的制約日益突出。打破城鄉二元結構的戶籍制度，不僅是實現城市化、城鎮化的需要，也是加強農村宅基地評估的前提條件。改革宅基地流轉制度，允許土地使用權的對外流轉，放開農村土地市場，使其從“隱性市場”中解脫出來，促進土地流轉的公開化、透明化，為評估建立一個良好的市場環境。

（二）提高宅基地評估意識，健全評估機制

我國作為一個農業大國，農村資產是一筆豐厚的財產，但由于評估機制的缺失與不足導致財富的流失，資源的浪費。建立一個良好的農村資產評估機制，將農村宅基地的評估作為評估重點對于城市化的健康發展和新農村的有序建設是十分必要的。針對農村宅基地評估比較復雜的情況，應當設置專業的評估機構，培養專業的評估人員。同時，評估機構應作為獨立的第三方中介機構，打破政府干預定價的局面。在評估方法的選擇上，應該遵循因地制宜的原則。對城鄉發展較為均衡的地區可選擇市場法，參照城市土地的交易價格進行；對用于出租的宅基地，可以考慮采用收益法。而對不能采用以上兩種方法的情況，可以利用基準地價法或其他合理的方法進行調整。

（三）界定宅基地的產權權屬

明確評估對象的產權權屬是確定資產價值的重要前提，而農村宅基地權屬混亂的現狀給評估帶來了很大的困難，因此，須加強農村宅基地的管理，落實使用權的登記發證工作，杜絕改變地類、化整為零、越權審批等違法行為的發生。我國法律明確規定宅基地屬于村集體所有，但對于村集體的具體范圍并沒有明確規定，致使實際中將自然村與行政村混為一談。自然村是在歷史條件下形成的，具有較大的不確定性。所以，我們所說的村集體應該是行政村。其中，行政村的村民委員會能否代表農民集體行使其所有權，應由該農民集體授權。同時，地方政府是不享有宅基地所有權的。如果須征用土地，應在公平合理的基礎上進行交易。

（四）充分考慮宅基地的社會保障價值

由于農村宅基地具有社會保障功能，農民在流轉時就有所顧忌，不利于宅基地的流轉。一些專家學者為此提出要用“以土地換社?！保崔r民出讓土地后，享有與城市居民同等的社會保障，但實際中由于各種原因，使得農民享有這種權利具有一定難度。為此，筆者認為，可考慮將社保因素直接納入宅基地流轉的評估價值中。在基于當前的經濟狀況下，同時考慮未來可能發生變化的一些因素，合理評估宅基地社保價值，給農民一個公平、公正的議價，維護農民在宅基地流轉中的利益。

（作者范文敏為碩士研究生；厲國威為副教授）

參考文獻

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