捕后羈押必要性審查工作機制研究

林映華

修改后的《刑事訴訟法》新增加了第93條，此條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院?！痹摲l宣示捕后羈押必要性審查制度在我國《刑事訴訟法》中正式確立，明確檢察機關負有對被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性進行審查的職責，是一項全新的訴訟制度。該制度契合我國刑事訴訟制度的總體設計，并凸顯刑事訴訟活動中保障人權措施的中國特色，是檢察機關實施修改后《刑事訴訟法》，堅持懲治犯罪與保障人權并重的具體體現。

一、捕后羈押必要性司法審查立法的確立具有重大意義

刑事訴訟法修改之前，實踐中審前羈押率一直居高不下，“一捕到底”、“一押到底”的現象已成為刑事訴訟程序的常態。最高人民檢察院檢察理論研究所研究員但偉博士共統計了20個試點單位從2004年至2009年5年的逮捕率，逮捕率全部在85%以上，其中職務犯罪的捕后羈押率更是高達95%以上。全國法院每年判處3年以下有期徒刑、管制、拘役、附加刑、緩刑、免刑的占68%左右，輕刑率超過60%，其中很多不具備逮捕的社會危險性要素，完全可以從羈押狀態中解除出來。究其原因如下：一是逮捕與羈押不分，捕押合一，超期羈押現象嚴重。逮捕不僅僅指逮捕行為，同時還包括逮捕后的羈押狀態，即逮捕自動產生羈押的效力。因此逮捕的普遍化形成了羈押的普遍化，而羈押的普遍化又為超期羈押埋下了隱患。二是我國審查批準逮捕條件及程序存在嚴重缺陷，導致逮捕率過高。修訂前《刑事訴訟法》對逮捕條件中“有逮捕必要性的”含義較為模糊，實踐中爭議較大。在實務中，對逮捕的把握仍多停留在“構罪即捕”的層面上。同時，逮捕程序行政化傾向嚴重，通過查閱案卷材料和證據的方式來進行審查和控制，難以有效完成逮捕條件的審查判斷。三是羈押期限依附辦案期限，“羈押到底”已成為常態。現行《刑事訴訟法》將羈押期限與辦案期限混同規定，導致羈押期限與辦案期限不分，羈押期限隨著各個訴訟階段辦案期限的拖延而延長，必然形成羈押的不確定性，而羈押期限的恣意延長極可能導致對無罪推定原則的否定及逮捕功能的異化，這也是司法實踐中久押不決及變相、隱形超期羈押難以清理的頑疾所在。四是捕后羈押的替代性措施被擱置，無法實現立法減少羈押之目的。與取保候審或者監視居住等其他強制措施相比，羈押使偵查機關更容易獲取犯罪嫌疑人、被告人口供。因此，取保候審、監視居住捕后羈押替代性措施無法發揮作用。五是捕后羈押救濟虛無化，羈押救濟渠道不順暢。由于我國立法對羈押事實和羈押理由的適用并無特別規定，羈押事實和羈押理由依附于逮捕這一刑事強制措施，司法實踐中辦案部門為了規避辦案風險及司法惰性緣由，認為犯罪嫌疑人、被告人處于羈押狀態是最安全便捷的工作方式，不愿對捕后犯罪嫌疑人的社會危險性及保障訴訟可能性進行評估，忽視對逮捕措施適用修正及變更。

由于我國沒有獨立的審前羈押制度，現有訴訟制度又無法抑制羈押率逐年上升的困境，改變我國羈押率過高現狀，超期羈押、變相羈押及隱性羈押依然存在。為加強對捕后羈押的法律監督，切實防止和糾正對犯罪嫌疑人非法羈押及不當羈押問題，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的人權，修改后的《刑事訴訟法》從三個方面進一步完善我國羈押制度：

第一，細化逮捕條件，完善逮捕程序。首先，細化必要性條件，明確了逮捕適用條件，有利于辦案部門準確掌握逮捕條件，提高逮捕辦案質量。其次，進一步完善了審查批準逮捕程序。規定了審查批準逮捕時訊問犯罪嫌疑人和聽取律師意見的程序，減少了審查批捕的行政審批色彩，增強了其司法屬性。

第二，設立替代措施，控制逮捕適用。修改后的《刑事訴訟法》從人道主義出發，對監視居住措施適用范圍及條件進行修改，將監視居住定位為逮捕的替代措施，并規定了與取保候審不同的適用條件，減少對本應羈押但因特殊情況無法羈押的犯罪嫌疑人、被告人逮捕措施的適用。

第三，確立捕后羈押必要性審查，強化捕后繼續羈押監督。修改后《刑事訴訟法》從立法確立捕后羈押必要性審查制度，旨在保障犯罪嫌疑人和被告人的人權，使未判決前的羈押真正成為一種程序性措施，防止將逮捕措施演變成變相的預期刑罰，最大限度地減少對犯罪嫌疑人和被告人人權的侵害；同時賦予檢察機關在保證刑事訴訟順利進行情況下對羈押必要性進行動態審查監督職責。

總之，從上述《刑事訴訟法》的修改情況，可以總結出現行羈押措施的幾處完善：一是第93條明確規定了逮捕后的羈押必要性審查制度；二是規定了符合逮捕條件但具備法定不適合羈押情形的犯罪嫌疑人、被告人予以監視居住，在法理上將逮捕與羈押進行一定分離化；三是對逮捕措施從適用條件及審查程序進行實質性變更，保障逮捕措施適用謹慎性，為逮捕措施功能的回歸提供立法保障。

二、《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》關于羈押必要性審查規定的不完整性

《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）對繼續羈押必要性的方式、內容、分工等作出了具體規定，但從制度運行情況來看，仍不夠全面，也存在可操作性問題，要想真正使繼續羈押必要性審查落到實處中，還需進一步細化，使之更具有可操作性。

（一）《規則》規定的審查內容、處理監督程序有待進一步細化

1.審查結果及處理決定監督缺乏剛性，效果不佳。首先，《規則》第619條列舉審查內容，有些屬于違法羈押應當立即糾正而不是建議釋放或變更強制措施的情形。如其中第一種情形、第二種情形和第五種、第六種情形因條件發生變化涉及繼續羈押是否違法的問題，這種情形的存在表明，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押已經或將不具有合法性，面對合法性問題而非妥當性問題，辦案機關應主動審查并釋放或變更強制措施，若檢察機關發現辦案機關未主動審查并釋放或變更強制措施，仍采取“建議”的態度，與其所負法律監督職責不相符。其次，《規則》第621條對羈押必要性審查處理結果的規定缺乏足夠的強制力，對于辦案機關不采納人民檢察院建議的理由和依據不足或者不能成立，甚至不作答復或相應的處理，檢察機關幾乎無法采取其他措施予以救濟，監督缺乏剛性。

2.《規則》沒有規定具體審查、處理期限，不利于約束檢察機關及時履行審查職責。

（二）《規則》規定的內部審查職能分工協作需進一步具體化

修改后的《刑事訴訟法》規定犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，由人民檢察院對羈押的必要性進行審查，但尚未明確由檢察院哪個部門具體負責審查。檢察院的偵查監督部門、公訴部門、監所檢察部門的工作與羈押必要性的審查都有關聯，那么由哪一部門來審查更為合理呢？筆者認為應由多部門分工進行審查。偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責；監所部門對訴訟全過程開展羈押必要性審查工作。理由如下：

第一，在偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責，符合偵查監督部門的職能要求。首先，偵查監督部門除了負責審查逮捕工作中的必要性審查，還負責作出附條件逮捕決定之后、是否批準或延長偵查羈押期限工作中繼續羈押必要性的審查，積累了豐富羈押必要性審查經驗；其次，偵查監督部門在日常審查逮捕工作中能夠通過審閱案件材料全面掌握案件、證據及偵查情況，有利于偵查監督部門在保障訴訟順利進行的前提下，就捕后是否需要羈押犯罪嫌疑人能夠做出正確、合理的評估；最后，捕后繼續羈押審查是偵查監督部門作出逮捕時必要性審查的延續，是對逮捕必要性條件及其他兩個條件是否發生變化的審查，是補救、更正及檢驗之前逮捕措施適用是否正當的有效手段，有利保障逮捕措施的目的性及公正性，提高偵查監督部門執法公信力。

第二，審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責，符合強化審判監督的內在要求。經公訴部門審查后決定起訴的公訴案件，大多數屬于訴訟證據保全工作已基本完成，公訴部門對案件的性質、量刑情節、可能判處的刑期及案件起訴到法院之后事實和證據變化情況掌握最為全面，對被告人是否有繼續危害社會的可能性及能否保障刑事訴訟活動順利進行最具有發言權，因此其提出釋放或變更強制措施的意見也易于被法院接受，有利于法院自覺接受檢察院的審判監督。

第三，監所部門對繼續羈押必要性的全程審查監督，是監所部門當然職責所在?！缎淌略V訟法》修改之前，監所部門對羈押的監督只單純停留在對羈押期限合法性的監督上，忽視了羈押必要性監督。在押人員合法權利中最重要的權利是人身自由權，即依法享有可以不被羈押權，因此，監所部門理應將其納入監督范疇。

《規則》第617條規定“偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監所檢察部門在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或變更強制措施的建議?！弊罡呷嗣駲z察院從司法解釋的角度予以確認分階段分部門羈押必要性審查合理性，但筆者認為該規定仍有在實踐中加以完善的必要，在強調分工審查的基礎上，強化通力合作。因此，不僅在偵查監督部門和公訴部門進行審查的時候，監所檢察部門要充分發揮職能，及時提供在押犯罪嫌疑人在監管場所羈押表現、健康狀況等相關信息，確保偵查監督部門和公訴部門全面審查、準確判斷，而且要防止部門之間銜接不當、信息不暢、意見不一，導致對羈押必要性審查不利的情況發生。

三、檢察機關捕后羈押必要性審查實踐探索

為了深化檢察一體化機制，整合信息、人力資源，規范審查程序，完善內部分工協作及逐級把關制，可通過案件管理中心實行捕后羈押必要性審查統一受理，歸口管理。這樣可以解決“誰受理”問題，做到一個窗口對外，一種意見對外，防止多頭與偵查機關、審判機關打交道造成意見不統一；同時由案件部門分案到各相關科室辦理解決“誰決定”問題，避免對同一犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性重復審查，節約司法資源。在此，筆者試結合開展捕后羈押必要性審查工作內容、監督手段及部門間如何審查等問題，淺談個人見解。

（一）進一步明確審查程序，規范審查流程

1.確立定期審查與動態審查相結合的方式。主動審查的，以1個月為審查期限，如果在羈押期間發現特殊情況，可以隨時審查，使動態審查成為定期審查有效補充；對于申請啟動審查，應在15日審查完畢并于7日內將不同意建議釋放或變更強制措施審查決定告知申請人，維護申請人的知情權及監督權。

2.進一步明確違法羈押與不當羈押的標準。檢察機關經過審查認為犯罪嫌疑人、被告人沒有繼續羈押必要的，應當向有關機關提出釋放或者變更強制措施的建議。對于辦案機關即沒有采納檢察機關羈押必要性審查建議，又不說明理由和依據的，應向檢察長匯報；發現辦案機關不予以釋放、變更強制措施或繼續羈押違法的，應以書面形式向辦案機關發出糾正違法通知書并跟蹤其糾正情況，增強監督的實效。

（二）構建科學、合理的內部聯動對接機制

對于檢察機關內部業務部門如何開展捕后羈押必要性審查工作，目前只有監所廳就本部門如何開展羈押必要性審查工作制定參考意見，在相關司法解釋出臺之前可對部門分工協作進行必要的探索：

1.建立捕后羈押必要性審查由案件管理部門統一受理的機制。根據“受理與辦理相分離、監督與辦理相分離、管理與辦理相分離”的原則，由案件管理部門相對獨立地對執法辦案活動進行同步監督，對案件質量進行全面管理，統一受理檢察機關內部逮捕后羈押的必要性審查，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人向檢察機關申請進行羈押必要性審查的，其他部門收到申請后應及時轉交案件管理部門。

2.捕后羈押必要性審查程序的啟動。偵監部門在對案件的偵查監督中，公訴部門在法院的審判過程中，經審查逮捕后的羈押必要性后，對沒有必要繼續羈押的，提出釋放或變更強制措施的建議，應當及時向案件管理部門進行羈押必要性審查備案登記，并按照審批程序進行報請批準。

被逮捕的犯罪嫌疑被告人在關押過程中，監所部門應當對犯罪嫌疑人、被告人羈押表現、身體狀況進行監督，一旦發現犯罪嫌疑人、被告人具有《刑事訴訟法》第72條規定情形的，應當向案件管理部門提交逮捕后羈押必要性審查建議函及不必羈押的相關材料，由案件管理部門受理后，根據訴訟環節移交相關部門辦理。

犯罪嫌疑人、被告人向監管部門提出逮捕后羈押必要性申請或人大代表、政協委員、看守所向檢察院其他部門建議進行羈押必要性審查的案件，由監所或其他職能部門接收后轉交案件管理部門受理；犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、近親屬或者辯護人可以直接向案件管理部門提出申請，由案件管理部門統一登記，并將上述材料移交給相關部門審查辦理。

案管部門依據訴訟階段將羈押必要性審查材料及證據移交給相關業務部門后，應及時通報其他負有羈押必要性審查職責的部門，其他部門如對同一個在押的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查的，應立即終止審查。

3.捕后羈押必要性審查的辦理及審批。檢察機關對逮捕后羈押必要性審查由案件管理部門統一受理后，根據案件所處階段，將逮捕后羈押必要性審查交相關職能部門辦理，由相關職能部門按規定報請審批。

案件在偵查階段尚未移送起訴的，由偵查監督部門審查，征求監所部門意見后按規定報批，將審查意見送案件管理部門備案，建議釋放或變更強制措施的，應當制作羈押必要性審查建議書；不建議釋放或變更強制措施的，應當制作羈押必要性審查答復書，由案管部門送達給公安機關或申請人。

案件在審判階段時尚未判決的，由公訴部門審查決定，征求監所部門意見后按規定報批后，將審查意見送案件管理部門備案，建議釋放或變更強制措施，應當制作羈押必要性審查建議書；不建議釋放或變更強制措施的，應當制作羈押必要性審查答復書，由案管部門送達給人民法院或申請人。

對于公安機關和人民法院辦理的案件，監所檢察部門在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人的，應當通過案管部門向原負責審查逮捕的偵查監督部門或者辦理審查起訴案件的公訴部門提出意見，由偵查監督部門或公訴部門負責啟動羈押必要性的審查工作；在偵查階段，認為無繼續羈押必要的，由偵查監督部門負責以本院的名義向偵查機關發出《羈押必要性審查建議書》；在審判階段，認為無繼續羈押必要的，由公訴部門負責以本院的名義向審判機關發出《羈押必要性審查建議書》；偵查監督部門或公訴部門同意監所檢察部門意見的，經審核后報分管檢察長批準；偵查監督部門或者公訴部門與監所檢察部門的意見不一致的，應當報請檢察長決定。

偵查監督部門認為案情重大、復雜或者意見分歧較大，對是否需要繼續羈押犯罪嫌疑人難以把握時，可以主動征求公訴部門意見；案件提起公訴后，公訴部門對羈押必要性進行審查，擬建議變更逮捕措施的，應當征求偵查監督部門意見。

公安機關、人民法院既沒有采納本院羈押必要性審查建議，又不說明有關理由和依據的，偵查監督、公訴部門應向檢察長匯報；發現公安機關、人民法院不予以釋放或者變更強制措施不當、違法，應當以書面形式向公安機關、人民法院發出檢察建議或糾正違法通知書。

注釋：

[1]但偉：《試析羈押必要性審查與看守所檢察》，載《人民檢察》2010年第24期。