黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪的懲防建議

李京　牛正良　馬曉靜

黑診所非法行醫嚴重危及人民群眾生命財產安全。作為國家法律監督機關，檢察機關認真履行職責，依法查辦了一批黑診所背后國家機關工作人員瀆職犯罪案件，為促進醫療衛生秩序的好轉和保護人民群眾生命財產安全發揮了積極作用。但從目前情況看，黑診所非法行醫現象在一些地方還不同程度地存在，而且屢屢發生因非法行醫致人死亡的問題。究其根源，這與個別國家機關工作人員失職瀆職有關。因此，解決黑診所非法行醫問題，必須關注其背后存在的失職瀆職問題。

一、黑診所非法行醫致人死亡所涉瀆職犯罪情況

黑診所，是指未經衛生行政部門許可、未取得衛生行政部門核發的“醫療機構執業許可證”而擅自執業的醫療機構。近年來黑診所非法行醫致人死亡案件頻繁發生，背后不同程度地存在著衛生監督執法人員的瀆職行為。據有關統計資料，2008年至2011年9月，全國檢察機關共立案查處醫療衛生系統瀆職案件303件，涉案人員385人。[1]其中有近50%的瀆職犯罪與黑診所非法行醫有關并體現在以下特點：

（一）履行職務過程中失職瀆職犯罪多

黑診所非法行醫現象多與監管部門工作人員在履行職務過程中的失職瀆職行為有關。實踐中，有的衛生行政管理工作人員超越權限，玩忽職守，不按照規定行使職權或行使職權不到位；有的對發現的違法犯罪行為不予制止，反而貪贓枉法，幫助犯罪分子逃避處罰；有的在對非法行醫行為進行檢查的過程中，該查處的不依法予以查處，或僅對非法行醫人員做出罰款、沒收藥品和違法所得等行政處罰，沒有徹底取締黑診所，造成嚴重后果。

（二）所涉罪名較為集中

在檢察機關查辦的303件案件中，黑診所非法行醫行為所涉及的瀆職犯罪包括玩忽職守罪、濫用職權罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、傳染病防治失職罪、故意泄露國家秘密罪、幫助犯罪分子逃避處罰罪、非法搜查罪、非法拘禁罪等犯罪，但以玩忽職守罪和濫用職權罪占的比重最大，兩者合計在85%以上。

（三）危害后果嚴重

衛生監督管理工作直接涉及民生民利，瀆職犯罪或者造成人員傷亡，或者嚴重破壞國家衛生監管法律法規的有效實施，危害后果嚴重，且有些瀆職犯罪的損失是無法用經濟價值來衡量的。據報道，2008年北京衛生監督部門取締黑診所3300多例，其中3%的黑診所出現過致殘或致死事故。[2]

（四）基層衛生監督部門人員占的比例較大

從查辦案件的情況看，黑診所非法行醫行為涉及基層衛生監督部門工作人員的較多，且比例較大。在涉案的123名衛生監管部門人員中，縣區衛生監管工作人員占95%左右。

（五）犯罪表現環節集中

衛生監管機構及其工作人員瀆職犯罪表現在一下五個方面。[3]

1.在行政許可方面表現為玩忽職守，濫用職權、超越法定職權或違反法定程序作出準予行政許可決定；對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可。

2.在行政處罰方面表現為將罰款、沒收的違法所得或者財物截留、私分或者變相私分；索取或者收受他人財物、收繳罰款據為己有；違法實行檢查措施或者執行措施，給公民人身或者財產造成損害、給法人或者其他組織造成重大損失；對應當予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰，致使公民、法人或者其他組織的合法權益、公共利益和社會秩序遭受損害等。

3.在強制執行方面表現為利用行政強制權為單位或者個人謀取利益；違反行政強制法規定，給公民、法人或者其他組織造成重大損失；對公民和法人進行違法搜查，或強制扣押財物，造成重大損失；違法強制限制公民人身自由或非法拘禁等。

4.在移送違法犯罪案件方面表現為對非法行醫等違法犯罪行為，應當追究刑事責任，不移交或不及時將案件移送司法機關，或以行政處罰代替刑罰。

5.在行政復議方面表現為未在規定期限內按照行政復議決定的要求重新作出具體行政行為，或者違反規定重新作出具體行政行為；拒絕或者阻撓行政復議人員調查取證、查閱、復制、調取有關文件和資料，造成嚴重后果；復議人員失職、徇私舞弊等。

二、黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪的存在原因

（一）認識不到位，職責意識不強

打擊黑診所非法行醫，保障人民群眾身體健康和生命安全，是衛生行政管理機關的責任。但個別基層衛生監督部門和工作人員，職責意識不強，對做好工作的重要性認識不到位，過于強調隊伍年輕、機構不健全、人員少、法規不完善、查處非法行醫難等客觀因素。當發生非法行醫致人死亡事件，司法機關需要追究有關衛生監督執法人員的瀆職責任時，少數衛生行政管理機關及其負責人不是從自身查找原因，考慮如何進一步加強監管措施、提高執法效果，而是一味強調衛生監管部門在打擊取締黑診所非法行醫過程中只有罰款、沒收藥品等處罰權，沒有拘留等強制措施手段，醫政執法難，執法效果不好，因此黑診所非法行醫打而不死，不能怪監管不力；有的還認為司法機關不應追究衛生監管人員責任，往往以“為公辦事”、“工作失誤”、“社會原因”等為借口，極力為相關執法人員不依法履行職責開脫。

（二）履行職責不到位

部分監管人員對發現的問題不及時采取措施予以有效處置，造成危害后果進一步擴大。如易某某在任縣中心衛生院院長、傳染病管理檢查員及衛生行政執法人員期間，沒有認真履行對傳染病防治的檢查、監督、管理等工作職責，在發現一中學5名同學患甲肝后，沒有按照《傳染病防治法實施辦法》的規定向縣防疫站報告疫情，也未向患者所在的中學通報，致使疫情擴大，甲肝疫情在該中學爆發。

（三）查處違法不到位，導致危害后果的發生

如劉某某在任市衛生局衛生稽查大隊大隊長期間，違反規定在未實際對醫療機構的醫療活動進行現場監督檢查的情況下，直接、間接向20余個鄉、鎮、街道數百家診所攤派罰款。

（四）措施不到位，造成嚴重后果

如羅某某在任縣衛生監督所所長期間，曾多次帶隊到轄區鄉（鎮）開展醫療服務市場專項整治及檢查工作，對個體診所王某某超執業范圍開展診療活動，違規實施人流、接生等婦科手術并濫用藥品等行為未進行有效監管，導致患者盧某某接受人流手術時因失血性休克死亡。

（五）徇私枉法，濫用職權，甚至包庇縱容違法犯罪

個別擔負衛生監督管理職責的人員，不僅不認真履行職責，反而還超越職權，幫助黑診所非法行醫，導致患者死亡。如某市城關鎮衛生院防保所所長馬某某濫用職權，為無證行醫者王某某違章辦理職業醫生證照，使其通過職業醫師注冊并辦理了《醫療機構職業許可證》。后王某某在非法行醫過程中致使患者趙某死亡。

三、加大懲防黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪力度的建議

檢察機關歷來重視打擊非法行醫及其背后瀆職犯罪的工作。但從目前情況看，懲治黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪工作任重道遠。針對當前黑診所非法行醫現象依然突出的問題，結合司法實踐和相關法律規定，提出如下建議。

（一）充分認識黑診所非法行醫的嚴重性和危害性

黑診所非法行醫直接侵害的是人民群眾的身體健康和生命安全，破壞了社會的和諧穩定。檢察機關反瀆職侵權部門要從堅持以人為本，推動科學發展，促進社會和諧，加快社會主義法治國家建設的高度來看待黑診所非法行醫及其背后瀆職犯罪案件的嚴重性和危害性，切實承擔起查辦案件的職責使命，認真履行職責，依法嚴肅查處黑診所非法行醫致人死亡背后的國家機關工作人員瀆職犯罪案件，在改善民生、保障民生、服務民生方面發揮好職能作用。

（二）進一步加大查辦案件力度

為切實發揮好檢察機關在打擊和取締黑診所非法行醫方面的職能作用，檢察機關對黑診所非法行醫致人死亡的案件要做到逐件排查線索，注意從中發現瀆職犯罪案件；要突出重點，依法嚴肅查辦衛生監督管理人員貪贓枉法、濫用職權，為黑診所非法行醫提供便利，或充當“保護傘”，對黑診所非法行醫該打擊取締而不打擊取締，該移交司法機關追究刑事責任而不移交，致使患者死亡的瀆職犯罪案件；在工作中不認真履行職責，或監管不到位，打擊和取締黑診所非法行醫工作不力，致使黑診所非法行醫長期存在，造成患者死亡的瀆職犯罪案件；以及其他嚴重失職瀆職，發生重特大藥品安全和嚴重侵害人民群眾身體健康、生命安全的瀆職犯罪案件。對這些案件無論是大案還是小案，要始終做到發現一起，堅決查處一起，為整頓醫療衛生秩序，維護廣大人民群眾身體健康和生命安全發揮好職能作用。

（三）高度重視辦案社會效果和法律效果的有機統一

在查辦黑診所非法行醫致人死亡背后瀆職犯罪案件時，一是把查辦黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪案件作為推動社會治理工作的有效載體。應該看到，黑診所在一定程度上為低收入就診者提供了基礎、廉價的醫療服務，低收入人群成為黑診所固定客戶來源，雙方各取所需。這樣一個畸形就醫鏈條反映出公共醫療體系供給不足和醫療水平失衡。除了持續打擊和理順舉報渠道外，加大公共醫療體系供給，平衡并提高公共醫療服務能力，才是徹底解決黑診所問題的治本之策。因此，要把查辦案件工作與推動社會治理工作有機地結合起來，堅持“以辦案促完善”的做法，在查處衛生監管人員瀆職犯罪案件的同時，及時向政府和衛生行政管理機關提出檢察建議，督促有關部門不斷加大查處黑診所非法行醫的力度，進一步加大醫療保障機制體系建設，為廣大人民群眾提供優質的就醫條件和服務，擴大辦案的社會效果。二是政府有關部門要不斷建立健全城鄉和農村醫療衛生體系，提高醫療水平，積極為農民工和城鄉低收入人群提供良好的就醫條件，使非法診所和無證行醫者無生存空間。三是有關部門要充分利用各類媒介，多渠道廣泛宣傳醫學知識、法律知識和黑診所非法行醫的危害性，使人民群眾了解醫療、疾病預防控制方面的知識，了解到黑診所就醫對家庭和個人身體健康、生命安全造成的危害，提高人民群眾的自我保護意識，發動群眾積極參與打擊和取締黑診所非法行醫活動，使黑診所非法行醫者失去生存市場和空間。四是認真貫徹寬嚴相濟的刑事政策，始終做到嚴格執法，文明執法，公正執法，不枉不縱，嚴格區分罪與非罪的界限，把一般工作失誤與瀆職犯罪嚴格區別開來。但對于給國家和人民的利益造成重大損失的，絕不能以工作失誤蒙混過關，逃避罪責。五是堅持懲防結合。通過查辦個別人員的瀆職犯罪來教育一大批人，并促進案發單位不斷健全和完善打擊黑診所非法行醫的相關制度，從根本上減少和預防瀆職犯罪的發生。多年來的司法實踐表明，檢察機關在做好查處衛生監管人員瀆職犯罪的同時，結合辦案及時向當地衛生行政管理機關發出檢察建議，督促其加大查處非法行醫的力度，能夠取得較好的法律效果和社會效果。

（四）進一步加強溝通協調，形成打擊和取締黑診所非法行醫的合力

一要加強與衛生行政主管機關的聯系，建立檢察機關與衛生監管部門在打擊和取締黑診所非法行醫活動中的聯系、配合和協作機制，以及黑診所非法行醫所涉瀆職犯罪案件線索移送機制，并加強信息通報，共同發揮好在打擊取締黑診所非法行醫活動中的職能作用。二要加強與公安、藥監、工商等部門的協調配合，進行多部門聯合執法，形成打擊和取締黑診所非法行醫的合力，共同維護良好的醫療秩序。三要加大對黑診所非法行醫人員的刑事追究力度。要建立健全打擊非法行醫的相關司法解釋，嚴格相關法律規章制度，該追究刑事責任的，就要依法追究刑事責任。對衛生監管部門發現黑診所非法行醫，依法移送公安機關追究刑事責任而公安機關不受理的，檢察機關應依法監督公安機關立案，確保打擊取締黑診所非法行醫取得實實在在的成效。

注釋：

[1]中國衛生監督協會2011年12月《衛生監督瀆職侵權預防機制研究報告》。

[2]中央電視臺2009年11月20日“焦點訪談”節目關于“屢打屢開的黑診所”報道。

[3]中國衛生監督協會2011年12月《衛生監督瀆職侵權預防機制研究報告》附件七《衛生行政執法涉嫌瀆職侵權犯罪行為的主要表現》。