我國行政事業單位內部控制問題及對策研究

李擁軍

(鄢陵縣財政局，河南 鄢陵 461200)

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月29日發布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會［2012年］21號)文件，并要求于2014年1月1日起在各級行政事業單位實施。行政事業單位內部控制建設是確保國有資產安全完整，防止財務違規的重要手段，也是強化行政事業單位內部管理，維護社會公共利益的重要措施。本文針對當前行政事業單位內部控制管理中存在問題，提出對策建議。

一、我國行政事業單位內部控制建設中存在的問題

(一)內控管理意識薄弱

長期以來，行政事業單位的內部控制意識淡薄，單位領導層對實施內部控制的重要性和剛性認識不足，甚至對內部控制體系建設有抵觸情緒。職工也對內部控制管理存在偏見，有的職工認為內部控制由單位領導和財務部門負責，與自己無關，不需要遵循或親自參與，有的職工把執行部門預算視為單位的內部控制行為。

(二)內控管理制度不健全

無規矩不成方圓，制度是單位內部控制執行的準則和保障。目前，有的行政事業單位尚未建立內部控制制度，許多涉財事項的運作與管理措施僅依據慣例和經驗;有些單位雖然建立了內部控制制度，但過于簡單且千篇一律，有的只規定了資金的開支范圍、標準和使用方向，制度范圍過于狹窄，沒有涵蓋所有的業務環節;還有一些單位雖然遵循國家相關規定，制定了較完善的內部控制制度，但與本單位實際情況有很大差距，致使制度無法有效實施。

(三)混崗現象嚴重

受編制、崗位、調動等多重因素影響，行政事業單位普遍存在一人多崗、相互容崗的現象，如記賬人員、保管人員及辦事員沒有明確設置崗位，出納兼核算、采購兼保管;有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人管理，還有的單位將支票、財務章和法人章同時交由出納一人保管，這些現象嚴重違背了內部控制中不相容崗位相互分離、相互制約、相互監督的規定，各崗位設置缺乏相對獨立性，使“內部牽制”原則無法有效落實。

(四)會計核算與業務運行脫節

目前，大多數行政事業單位的財務部門只起到“核算”和“付款”的作用，缺乏對業務決策和實施過程的參與，造成會計核算與日常業務運行相互脫節，無法提供資產、資金的使用數據等一手資料。另外，在賬務處理上也缺乏規范管理，如將一些收入納入賬外賬，形成“小金庫”;有些單位的非稅收入不及時上繳財政，造成坐收坐支;有的單位將年終結轉專項資金轉入經常性結余，為挪用專項資金提供便利等。

(五)財務管理不規范

1.預算管理，行政事業單位項目資金支出預算管理的精細化水平不高，預算編制支出科目未明細到每一項支出項目，在執行中缺乏剛性，削弱了預算的約束力。2.收支管理，有些單位利用虛假發票掩蓋不合規支出或套取現金，設立“小金庫”。3.政府采購，缺乏對采購驗收管理，采購方式選擇不當、招投標環節缺乏科學公正等。4.資產管理，當前行政事業單位“重資金分配、輕資產管理”的現象依然比較嚴重，有些單位違規處置國有資產，造成國有資產損失浪費嚴重。5.建設項目，一些項目由于缺乏必要的可行性研究，導致建設項目重復建設、資金浪費嚴重。6.合同管理，有些單位采用虛構業務等方式貪污、挪用財政預算資金，存在有些事項未經批準擅自對外簽訂經濟合同等現象。

(六)內控監督機制缺失

監督是內部控制建立和完善的重要補充，現階段行政事業單位的監督體系還不完善。有些單位也未設置內部監督機構或配備專職人員;即使設置了內部監督機構或人員，也未賦予其相應的職責權利，缺乏應有的獨立性。在內控監督重點上只關注國家財政資金的使用，而對自有資金的收支情況缺乏監督。

二、加強行政事業單位內部控制建設的對策建議

(一)提高內部控制意識，營造良好的內部控制環境

良好的內部控制環境是行政事業單位內部控制建立和有效實施的基礎，一方面，提高單位領導的內部控制意識，鼓勵其積極參與內部控制建設，并指派專人負責監督內部控制制度的實施情況。另一方面，職工全員參與內部控制建設，定期對職工進行培訓，深化全體員工內部控制意識，在管理層的指導下執行具體控制工作，同時對內部控制的監督承擔直接或間接的責任。

(二)加強制度建設，完善內控執行機制

加強行政事業單位內部控制制度建設，各單位要根據國家法律法規，結合本單位的實際情況，建立健全內部控制制度和集體決議機制。加大內控管理執行力度，內部控制管理與單位業務、財務制度相匹配，使單位的各項業務活動都符合內部控制管理的要求，確保各項內控管理執行有效。

(三)按工作需要設置崗位，強化崗位相互制衡

行政事業單位應在落實崗位責任制的基礎上，明確相關部門和崗位的職責、權限，按工作需要，科學設置崗位，確保不相容崗位的業務相互分離。行政事業單位應實行分離的關鍵事項有:出納人員和會計人員分離，不得兼任稽核;不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程;單位應當嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章;單位不得由同一部門或個人辦理實物資產的全過程業務等。

(四)加強日常財務監督，保證財務信息質量

行政事業單位會計核算應在嚴格遵守國家相關法律法規的基礎上，向業務決策、業務開展過程前移，確保財務賬目的真實性、及時性和合規性。在財務工作實際中，登記與審核工作應實行標準化管理，降低會計處理出現紕漏和錯誤的概率，提高財務信息質量。

(五)建立健全防控機制，強化業務全過程管理

以預算控制為主線，要將預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、項目建設、合同管理等進行有效銜接，通過明確財務人員的職能范圍、業務權限及財務處理的審批程序和相應責任，有效防范財務風險。首先，采用科學的預算編制方法，做到程序合規、編制及時;嚴肅預算執行管理，強化預算剛性控制;強化預算外資金管理。其次，嚴格執行“收支兩條線”管理規定，嚴防設置賬外賬以及“小金庫”等。第三，強化政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理，確保按照預算制定采購計劃、采購范圍和方式合規透明、采購決策和執行健全、招投標環節科學公正等。同時，應當對重要資產進行分類，嚴控資產購置和退出管理，強化資產使用管理，提高資產使用效能。此外，要加強建設項目管理，做好工程項目前期準備，特別是立項要進行可行性研究，確保立項評審科學。第四，建立合同管理部門與財務部門的溝通協調機制，確保合同立項是經過合理合法的可研程序、合同簽訂過程合規、合同執行有效等。

(六)完善監督機制，實現全社會共同監督

內部監督是行政事業單位有效實施內部控制的重要保證。行政事業單位要設立單獨的內部審計監督機構或配備專職人員，明確內部監督主體的權利和義務，確保其獨立性和專業性，協同黨委、紀檢和監察部門，履行監督職責。同時，要培養社會監督意識，倡導行政事業單位的經濟業務活動透明化、公開化，通過全社會的共同監督，保障行政事業單位內部控制的有效執行。

［1］練偉軍.淺析行政事業單位內部控制的現狀和改進［J］.會計師，2013(22).

［2］周圓，宗新穎.行政事業單位內部控制中存在的問題與對策［J］.會計之友，2006(1).