我國公共工程腐敗模式的分析及腐敗程度的初步測算*

□肖俊奇

公共工程領域是我國腐敗發生的重災區。2008年金融危機以后，伴隨新一輪政府投資項目的上馬高潮，成千上萬億的項目資金背后，不乏貪官和奸商的覬覦，在工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發、金融等中央紀委反腐的“重點領域和關鍵環節”，都有腐敗分子長袖善舞的身影。鑒于此，2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》，決定用兩年左右的時間，集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作。①根據《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》，我國工程建設領域存在的突出問題包括：一是一些領導干部利用職權插手干預工程建設，索賄受賄；二是一些部門違法違規決策上馬項目和審批規劃，違法違規審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高建筑容積率；三是一些招標人和投標人規避招標、虛假招標、圍標串標、轉包和違法分包；四是一些招標代理機構違規操作，有的專家評標不公正；五是一些單位在工程建設過程中違規征地拆遷、損害群眾利益、破壞生態環境、質量和安全責任不落實；六是一些地方違背科學決策、民主決策的原則，亂上項目，存在勞民傷財的“形象工程”、脫離實際的“政績工程”和威脅人民生命財產安全的“豆腐渣”工程。2014年6月，中央工程治理領導小組辦公室通報，截至今年4月底，3年來全國紀檢監察機關共受理工程建設領域違紀違法問題舉報4.64萬件，立案2.47萬件，查實2.22萬件，給予黨紀政紀處分1.67萬人；其中，廳（局）級干部90人，縣（處）級干部1585人，移送司法機關處理8824人。

這個結果，與其說反映了治理工作之成效，毋寧說突顯了我國公共工程腐敗之嚴重。果不其然，在國家治理工程腐敗“重拳出擊”的同時，“豆腐渣工程”仍頻頻出現。例如2012年8月底，哈爾濱陽明灘大橋引橋垮塌，造成3人死亡、5人受傷，卻被當地官方定性為“匝道側滑”，結論難以讓人信服；無獨有偶，2012年甘肅、貴州、太原等多地發生高速和市區路面塌陷，強降雨、貨車超載等也成為政府部門的“擋箭牌”。然而，自然因素無法掩蓋工程建設和管理背后的權力運行問題，我們必須深入研究公共工程建設的運作機理，努力揭示公共工程腐敗的特點和規律，以期提高公共工程治理績效。為此，作為一項前期研究，本文將梳理我國公共工程腐敗的典型模式并對其作出理論分析，然后根據公開數據對公共工程腐敗的程度作一初步估算，以作為進一步研究的基礎。

一、公共工程的公共契約本質

公共工程本質上是一組公共契約的組合，這是由公共工程的價值取向與基本特性決定的。從價值取向上看，公共工程以公共價值為依歸，也就是說，正是有了公眾所必需、社會個體所不能，以及政府所具有和承擔的維護與增進公共利益的能力和職責，公共工程才具備了合法性和必要性。從公共工程的基本特性來看，公共工程具有行政性、公用性和公有性等特點。行政性要求公共工程由政府主導，從項目的設立到建設，再到運營，都是由政府控制的，而政府之所以要進行這些建設，是由其公共管理職能決定的，是履行行政職能的一種方式；公用性要求公共工程的最終產品可以直接或者間接①之所以說是直接或者間接的，是因為諸如交通道路、醫院、水利設施等公有公共設施公產是可以直接滿足公共需求，增加社會福利的，而諸如黨政辦公設施、監獄等公務公產雖然不能直接達到這一目標，但是這些公產的運營卻可以間接保障或者促進社會福利的增加。地滿足公共需求，增加社會福利；公有性要求公共工程是歸國家所有，由政府代行所有者權利。②公共工程的最終產品往往是關系到國計民生的設施，出于公共安全的考慮，這種設施的所有權都在于公共權力的控制之下。當然，政府雖然代行所有者權利，但并不意味著其直接對其進行管理運營，也可以設立或者授權具備條件的組織進行管理和運營，政府只進行宏觀管理和監督。

公共工程的公共契約本質決定了其牽涉利益主體的多元化。多個利益相關者之間有著復雜的關系。簡單的說，多元的利益主體包括：政府機關，主要有發改委、建設、國土、交通、水電等部門，審計機關和監察機關等，以及相關的領導干部；建設單位③一般意義上的工程，建設單位既有政府部門、國有企事業單位，也有私營部門，公共工程的建設單位主要是各政府部門和機構，或公共部門。，也稱甲方或政府業主；乙方或承包商主要有設計、勘察和工程施工單位（工程施工單位又包括總承包商、分包商以及包工隊）；另外兩類主體就是材料設備供應商和監理單位；此外還包括提供金融資金服務的銀行機構和擔保公司；在招投標環節還有評標專家和咨詢公司等中介機構等等。

二、公共工程腐敗的典型模式

公共工程在運作過程中，分為項目前期工作、工程建設實施和項目完成階段。項目前期工作階段主要包括項目決策、規劃審批、勘察設計、征地拆遷和招標投標等環節；工程建設實施階段主要包括材料采購、分包管理、質量控制、安全管理、計量管理、設計變更管理和項目資金管理等環節；項目完成階段主要包括交竣工驗收、審計和后評價等環節。

縱觀公共工程運作流程，分析公共工程牽涉的多元利益主體，本文認為地方黨政“一把手”、行業主管等相關部門領導、業主單位負責人、中介機構、評標專家和工程項目承攬商等利益主體最容易發生腐敗。將利益主體分析和工程運作流程分析相結合，可以總結出公共工程腐敗的六種典型模式（表1）：

模式一：地方黨政“一把手”利用決策權，違規插手干預工程建設，謀取非法利益。

其主要表現是：一些黨政主要領導干部利用權力的影響和信息的壟斷，在項目決策、規劃審批、招標投標、征地拆遷、土地出讓等項目建設各環節，通過打招呼、作批示，開辦公會、現場會形成會議紀要或者讓秘書傳話等方式，直接拍板決定或者指示分管領導和相關部門負責人辦理，違規插手干預工程項目建設，為請托人提供“一條龍服務”。

模式二：行業主管部門領導利用行政審批權，直接插手干預各自職權范圍內的工程建設項目相關環節，謀取非法利益。

其主要表現是：一些分管領導和有關職能部門負責人，憑借熟悉政策法規和行政審批程序，利用體制機制漏洞和薄弱環節，打“擦邊球”，為請托人謀取非法利益。對各自職權范圍內的請托事項，直接進行彈性操作，貌似“合理、合法、合程序”地把事情辦妥。

模式三：一些不分管工程建設的其他領導干部利用執紀執法權，越位插手干預工程項目建設，謀取非法利益。

其主要表現是：一些不分管工程建設的其他領導干部，利用掌控的司法權、監督權、行政執法權等，通過施壓、脅迫或者權權合謀交易等方式，對工程項目建設領域的分管領導和主管部門負責人施加影響或者相互勾結，幫助請托人協調和解決有關事項，收受或索取“辛苦費”。

模式四：一些工程建設業主單位的有關領導，利用工程管理權，對工程項目進行“暗箱操作”，謀取非法利益。

其主要表現是：公共工程建設業主單位的一些有關領導，直接利用工程管理權，在工程招投標、材料采購、工程款撥付等環節，為請托人謀取利益，收受或索取賄賂。

模式五：一些市場中介組織和評標專家，利用市場中介地位形成的便利條件，違規違法操作，謀取不正當利益。

其主要表現是：一些工程建設領域的咨詢、設計、監理、認證、代理和評估等市場中介組織以及評標專家，唯利是圖。中介不“中”，利用工程建設領域的法律法規的漏洞，為請托人出謀劃策，謀取不正當利益。

模式六：一些工程建設項目的承攬商，大肆行賄或者采取圍標、串標等不正當競爭手段，爭奪工程建設項目，牟取暴利。

其主要表現是：項目承攬商使用非法手段拉攏、腐蝕領導干部，勾結、收買市場中介組織從業人員和評標專家，在其需要打通的各個環節，大肆進行錢權交易、色權交易，謀取不正當利益。

三、公共工程腐敗模式的理論分析

在對公共工程腐敗基本特點和典型模式進行了描述性剖析之后，下面利用相關理論工具，對公共工程腐敗模式作一理論分析。用到的理論工具主要有尋租理論、俘獲理論和合謀理論，因此，根據不同的理論角度，又將公共工程腐敗劃分為尋租型腐敗、俘獲型腐敗和合謀型腐敗。

（一）尋租型腐敗

尋租理論是對腐敗進行經濟學分析的重要工具。尋租活動實質是權錢交易。有錢的一方為經濟當事人，他們是這種交易的主要受益者；有權的一方為政府官員，他們也是受益者，可獲得賄賂費用。由此，尋租活動在掌握政治權力的人和擁有財富的人之間架起了橋梁，一方用政治權力換取金錢，另一方則用金錢換取政治權力以謀求更大私利，這是經濟人追求利潤最大化行為的異化表現。對于經濟當事人而言，尋租就是用較低的賄賂成本獲取較高的收益或者超額利潤。這種尋租活動尋求的是非生產性的直接利潤。它并不是通過創造物質財富來增加利潤，而是通過各種合法或非法努力，如游說與行賄等，促使政府出面干預經濟活動，幫助限制競爭，增強自己的壟斷地位等方法來獲取高額壟斷利潤。對于政府官員而言，尋租就是運用自己手中的行政權力來謀取私人經濟利益。政府官員在尋租活動的過程中不僅僅是扮演一個被動的、被利用的角色，而往往是主動地去進行“政治創租”（politicalrentcreation）、“設租”和“抽租”（rentextraction）。

表1 公共工程腐敗模式分析

尋租型腐敗是公共工程腐敗的最基本形式。公共工程是政府對公共資源的分配方式，也是政府直接干預經濟活動的重要形式和手段。政府擁有的干預經濟的權力和承擔的資源分配的責任必然引發尋租行為。前述公共工程腐敗六種典型模式的前四種模式，用尋租理論分析，都屬典型的尋租型腐敗。無論是地方黨政“一把手”，行業主管等相關部門領導，還是業主單位負責人，在他們手中，權力發生了異化，它使得公共工程不再遵循追求公共利益的價值取向，而是使權力效命于金錢，蛻變成為掌權者謀取個人私利的得力工具，從而使權力的本質有了根本的改變，權力逐步被私有化、商品化、資本化。在公共工程領域，尋租型腐敗最主要表現為政府官員的創租或設租活動，這會產生以下結果和影響：

一是尋租型腐敗膨脹公共投資規模。腐敗不僅會使無效公共投資過多，也造成有效私人投資的不足。腐敗租金就相當于對公共工程項目承包者的利潤征收了一道披著“合法外衣”但卻不合理的稅收。腐敗會降低私人投資的預期收益，從而抵制私人投資行為。①陳健：《腐敗對投資效率的影響》，《廣東商學院學報》，2002年第1期。世界銀行顧問、美國哈佛大學教授魏尚進的研究表明，腐敗指數每上升一個等級，會導致外商直接投資（FDI）下降11%，相當于邊際稅率提高3.6%。Mauro根據57個國家1971—1979年間以及68個國家1980—1983年間的資料，研究指出官員腐敗對私人投資有著強烈的負面影響，在排除其他影響因素后，腐敗指數下降1%，私人投資占GDP的比重就上升2.9%。②PoloMauro,“WhyWorryAboutCorruption?”IMFResearchPaper,1997.

二是尋租型腐敗扭曲公共投資結構。假設公共投資的對象是公共基礎設施，并從產業角度可相對劃分為“硬”設施（如交通業投資）和“軟”設施（如教育業投資），兩者之間客觀上存在最優的投資數量結構關系。根據尋租理論，腐敗官員會從自我效用最大化角度考慮區域公共投資投向結構問題。顯然，在既定的任期內，地方官員從“硬件”政府投資項目中能夠得到更多的預期租金收益。事實上，要想“富”，先修路，“修路腐敗”已經成為我國地方官員腐敗的重要“特色”。再考慮到“硬件”工程項目具有投資周期短、見效快的相對“優勢”，而“軟件”工程往往具有投資周期長、投資效果較隱性且難以衡量的相對“劣勢”，因此，與“軟件”工程相比，腐敗官員從“硬件”工程中不僅得到了更多的腐敗收益（如賄金），同時也得到了更多的其他收益（如任期內的政績資本）。這兩種收益的“激勵”作用，使得我國某些公共投資領域存在嚴重的重復建設、盲目建設問題的同時，又存在嚴重不足問題（如教育、健康、環保等）。可見，尋租型腐敗使得區域公共投資的結構發生扭曲，許多不必要的公共工程會被付諸實施，更為合理、急需的項目則被忽視或淘汰，從而導致公共投資結構的非效率狀態。

三是尋租型腐敗減少公共投資產出。公共投資產出效率主要指政府投資“所得”與“所費”的對比關系。對索賄官員來講，由于公共投資成本的負擔存在明顯的外部化效應，而收益卻有相當的內部化效應，因此，索賄官員的腐敗不僅會人為增加公共投資規模、扭曲公共投資結構，也會降低公共投資的產出或收益。Tanzi和Davoodi通過分析1980—1985年間不同腐敗指數平均水平變化的影響，認為腐敗若從新加坡水平增加到巴基斯坦水平，將使新加坡政府投資支出成本占GDP的比率提高10個百分點，與此同時，腐敗的增加也將降低道路的質量，并增加權力消耗的機會。③VitoTanzi,HamidDavoodi,“Corruption,PublicInvestmentandGrowth,”IMFworkingPaper,1997.胡鞍鋼曾研究了我國1990年代后半期的各種類型腐敗，并估計了腐敗造成的經濟損失和消費者福利損失平均每年約在9875—12570億元之間，占全國GDP約13.2%—16.8%，其中，公共投資與公共支出性腐敗每年造成的損失估計約有2575—3410億元。④胡鞍鋼：《腐敗：中國最大的社會污染——對中國90年代后半期腐敗經濟損失的初步估計》，《領導文萃》，2001年第9期。也就是說，各級地方政府投資及其他支出中的腐敗損失量就約占我國腐敗損失總量的26%—27%，約占同時期GDP的3.43%—4.54%。在一定程度上，這種損失也可視為我國公共投資腐敗所引致的產出效率損失的粗略估值。

（二）俘獲型腐敗

尋租型腐敗主要是從政府監管機構或政府官員角度進行分析，俘獲型腐敗則是從企業或項目承攬商角度進行分析。俘獲理論認為，由于立法者、決策者和監管機構也追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團能夠通過“俘虜”立法者、決策者和監管者而使政府提供有利于他們的規制。①俘獲理論的起源可以追溯到馬克思關于大企業控制制度的觀點，它主要強調利益集團在公共政策形成方面的作用。規制經濟學的創始人斯蒂格勒，將規制這個因素內生化，運用經濟學的方法指出了無效規制存在的原因。利益集團向規制者支付“價格”，俘獲規制政府，使得產業里或是產業間出現了進入壁壘、差別補貼等一系列無效率的政府保護措施。這一開創性的研究為解釋規制俘獲問題提供了一條經濟學的思路。此后，佩茲曼、貝克爾、拉豐等一大批公共經濟學、產業組織理論等相關領域的學者豐富和拓展了斯蒂格勒的思想。喬爾·赫爾曼和丹尼爾·考夫曼在比較發達國家和轉軌國家經濟運行的差異時，首次提出了“政府俘獲”這一概念。所謂政府俘獲，是指“企業通過向公職人員提供非法的個人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規章的企圖”。②JoelS.Hellman,DanielKaufmann,“ConfrontingtheChallengeofStateCaptureinTransitionEconomies,”Finance&Development,2001(3).政府俘獲實際上是公權私用，即公共權力為少數人而不是人民大眾謀利益的問題。

俘獲現象在政府對公共工程的監管過程中十分明顯，前述公共工程腐敗六種典型模式的第六種模式，就屬典型的俘獲型腐敗，而第五種模式也有俘獲型腐敗的身影。俘獲型腐敗主要表現為以下兩種形式：

一是企業通過將政府利益與其利益綁架，使政府制定有利于自身的政策。現階段在中國公共工程建設領域，不可否認存在著一些部門利益與企業利益交織的情況。一些有影響力的企業，尤其是壟斷行業的企業，利用與政府相關部門的密切關系獲取壟斷利潤。這種情況在我國當前并不鮮見，例如許多國企、央企往往具有很高的行政級別，其負責人其實就與政府官員無異，他們很容易利用手中的政治資源俘獲規制機構，將規制政策導向有利于他們利益的發展方向。如《招標投標法》第十四條明確規定，招標代理機構與行政機關和其他國家機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。盡管如此，由于計劃經濟時期我國政府對建設項目實行“大而全”的全面管理，包括工程設計、勘察、預算等在內的各類專業人員和機構基本屬于政府所有，體制改革后，雖然相當部分建設項目的設計、咨詢及招標代理等中介機構從政府部門中分離出來，但仍與政府部門有著千絲萬縷的聯系。一些政府部門與中介機構組織存在著比較直接的隸屬關系或者利益關系，這些中介機構的行為往往會變成政府行為，部分政府官員甚至直接出任中介機構和投標企業的領導，中介機構政企不分、政事不分、壟斷經營和強制服務等問題仍較普遍，這種問題使政府規制很難到位。

二是一些企業通過控制政府部門相關官員，利用其參與法律法規規章起草的權力來影響法的制定，扭曲公共政策。現階段，中國的很多法律雖然是由全國人大及其常委會制定頒布的，但在工程建設領域，一些涉及具體行業與專業領域的法律起草工作往往是由各部委代為履行，同時一些行政法規一般也是由部委代為起草，而部委也擁有部門規章的制定權，這就給擁有法案起草權的官員以巨大的權力空間，使其容易受到相關行業企業的“俘獲”，扭曲法律法規規章的公共性。與一般的行政上的行賄相比，一些企業通過向公職人員行賄來制定有利于自身的規制政策的專業性與隱蔽性更強，而其危害更是無法估量。

（三）合謀型腐敗

上述兩種類型的腐敗都是基于個人主義方法論角度，分析某項腐敗交易中行賄者與受賄者之間相互的行為，但是公共工程腐敗現象的一大特點就是窩案串案突出，腐敗呈現“集體性”和“群體化”特征，往往“拔出蘿卜帶出泥”。例如2009年1—11月，在廣州市立案查處工程建設領域腐敗案件中，窩案串案有66件，占總數56.4%。③鐘志：《廣東省工程建設領域職務犯罪特點分析》，http://www.zzg.gov.cn/publish/portal10/tab453/info82988.htm，2012年9月18日。因此公共工程腐敗的另一種比較突出的腐敗形式就是合謀腐敗（或稱集體腐敗），包括一群行賄者之間的合謀、一群受賄者之間的合謀以及一群行賄者和一群受賄者之間的合謀。根據葉國英的定義，合謀腐敗是指一群作為互補性政府物品的供應者的腐敗主體，通過一個可執行的和自我執行的私下合約濫用委托權力、以最大化賄賂總價值的腐敗行為。④葉國英：《合謀腐敗機制的經濟學審視》，上海：上海財經大學出版社，2007年版，第27頁。她認為合謀腐敗與單獨腐敗之間的根本區別不是腐敗主體的“數量差別”，而是其行為性質上的差別，在合謀過程中，腐敗主體行為之間的相互作用，不僅改變腐敗主體的數量，更是腐敗行為性質的變化。

根據腐敗群體所掌握的權力配置結構類型，我們可將合謀腐敗行為劃分為縱向型合謀腐敗（圖1）、橫向型合謀腐敗（圖2） 和混合型合謀腐敗（圖3）三種類型。一般而言，委托權力的配置分為不同層級之間的縱向型配置，同一層級不同部門之間的橫向型配置，不同層級和不同部門之間相交叉的混合型配置。因此腐敗主體之間的合謀，要么發生在上下級之間形成縱向合謀腐敗，要么發生在同一層級不同部門之間形成橫向合謀腐敗，要么既發生在上下級之間又發生在不同部門之間形成混合型合謀腐敗。

公共工程腐敗往往具有這種合謀的特點。如果我們將對公共工程政府的監管制度看成是一束實體性程序的組合，那么，基于實體性程序的權力，每個監管主體手中往往只有“一段權力”或“一部分權力”，而不能擁有“全程的權力”或“全部的權力”。在這種情況下，要完成腐敗行為，就需要將整個“權力鏈條”或各個部門全部打通，這就出現了一個機構多人“落水”或多個部門關鍵人物“落水”的現象，即合謀腐敗。

我國許多公共工程監管制度的基本特征是投資、建設、管理和使用“四位一體”。以交通基礎設施建設項目為例，在程序規范流程上一般分為規劃、勘探、設計、招投標、施工、監理、審計、監察等不同的階段和環節，代表不同階段和環節的相關監管主體有著不同的權力。監管主體都只掌握一部分權力，他們雖然都不能單獨保證項目的順利進行，但是都有權力阻止項目的進行，運用權力設租。正如江蘇省交通產業集團原總經理助理、曾任宿遷市交通局副局長的梁小平面對檢察官時說的那樣，交通腐敗有著諸多的“關節點”。而且，由于許多操作程序設計不嚴密，在操作時不能排除人為因素。例如在招投標過程中的準備、開標、評標、定標等各個階段，以及制定招標文件和組織專家評標打分等環節，都容易出現各種人為因素的影響而產生腐敗（如泄露標底和賄賂專家）。正是由于交通基礎設施建設項目監管的實體性程序對權力的特殊約束方式，腐敗主體之間的合謀行為有著兩個重要特征：一是各監管主體之間的合謀腐敗是通過交通廳長來完成的。因為圍繞交通廳長形成了一個類似“聯合壟斷體”，聯合壟斷了交通基礎設施項目建設經營所需的提供一系列互補性政府物品（如規費資金的征收使用權、設置項目法人許可權）的權力，甚至許多本應企業擁有的權力（如融資和統借統還的權力），所以交通廳長往往成為合謀腐敗的焦點。例如河南省耗資9.57億元的許漯高速公路建設，先后導致該省三任交通廳長“前腐后繼”。二是腐敗主體數量必然多，交通廳長不斷落馬，廳級以下干部更多，如沈陽至山海關高速公路建設，僅沈陽段的短短50公里，就發現62名干部貪污受賄。三是腐敗主體會按照一套“心照不宣的潛規則”形成一種腐敗分工和秩序，“大人物”容易在規劃、設計、招標等環節出問題，而“小蘿卜頭”只能在施工階段謀點私利。①崔潔、肖水金：《落馬官員自曝交通腐敗“關節點”》，《檢察日報》2005年12月7日。

四、對公共工程腐敗的估算

以上對公共工程腐敗的基本特點和典型模式的分析，使我們對我國公共工程領域腐敗的現狀有了比較深入的感性認識。但是，要讓研究更具說服力，對公共工程腐敗程度的認識更為精準，需要用數據說話。本節結合國際上測量腐敗的經驗，利用公開數據，在測量我國公共工程腐敗的程度上，作一初步嘗試。

（一）工程腐敗測量的國際經驗

對腐敗程度及腐敗影響的測量，一直以來都是腐敗研究領域的重點難點課題。一方面，對腐敗成因、影響的分析及反腐敗措施的制定和實施都必須以對腐敗程度的認知為前提；另一方面，由于腐敗問題的敏感性、腐敗交易的隱蔽性等原因，使得腐敗測量的數據難以獲得，很難辨別出腐敗損失的類型，而要量化這些損失更為困難。下表列出了國際上常見的測量腐敗的方法，并指出了各種方法的優勢與缺陷（表2）。

一個直接測量腐敗的方法就是看一個國家或部門、行業立案定罪了多少腐敗案件。但是，司法檢察報告的腐敗案件數量往往存在很嚴重的偏差，可能不能夠反映真實的腐敗情況。姑且不論公開的數據是否存在隱瞞，假如司法檢察系統是廉潔高效的，而且將查處腐敗作為重點工作，那么調查出來的腐敗案件數就會更多。而且假如腐敗分子的腐敗手段不嫻熟，腐敗現象很容易被偵破，那么調查出來的腐敗案件數量也會更多。正是由于偏差的存在，所以在許多研究中，尤其是在跨國比較、跨行業部門比較的研究中，學者們往往采用主觀感知指數、調查數據、間接測量等方法來估計（或作為司法檢察報告數據的補充）腐敗的程度及其影響。

最具影響力的主觀感知指數當屬透明國際每年發布的腐敗感知指數（CPI）。①斯達芬·安德森：《感知的政治學：透明國際腐敗測量方法的運用和濫用》，肖俊奇譯，《經濟社會體制比較》，2010年第4期。然而感知并不等于現實，這種基于主觀感知的加總指數并不能準確地測量腐敗程度，尤其是測量政府投資項目領域的腐敗程度。例如在一項對印度尼西亞村莊道路建設的研究中，Olken發現村民對腐敗的主觀感知程度與通過支出最終審查估計出來的腐敗程度具有相關性，但是這種相關性并不是很強。事實上，受訪人的個性特征更能解釋人們對腐敗的感知程度，Olken的研究顯示，受教育程度越高的男性受訪者往往感覺腐敗更嚴重，此外，種族因素也是決定人們對腐敗感知程度的重要變量。這表明，主觀感知指數并不是一個測量真實腐敗程度的很好的工具，它往往存在系統性偏差。

表2 腐敗測量方法一覽

調查方法例如可以直接向腐敗受害者訪問他曾面臨的腐敗的程度和細節。利用這類數據，有學者做過一些研究，如Davis利用調查的數據估計出，在印度供水管道建設當中，為加快審批程序而支付的賄賂，最后分攤給消費者，相當于每個消費者須多支付2.64美元。①DavisHall,“Corruptioninpublicservicedelivery:experiencefromSouthAsia’swaterandsanitationsector,”WorldDevelopment,2004(1).在既有的研究當中，這類調查多是針對企業或個人。例如世界銀行在將近20個商業環境調查當中都詢問了在基礎設施建設領域需要支付多少“禮金（gift）”以獲得供水、電力和通信服務。盡管這種基于調查的數據要比基于主觀感知的數據更為準確一些，但是受到調查手段的局限性以及受訪人隱瞞信息等因素的影響，這類數據的有效性并不十分穩定。例如，Henderson和Kuncoro指出，調查設計和調查手段的差異會給數據結果帶來很大的差異。根據他們對印度尼西亞企業的調查，他們估計企業需花費10.5%的成本支付賄賂，而根據印度尼西亞中小企業年度調查的數據結果，企業只需花費3%的利潤用于支付賄賂。②VernonHenderson,AriKuncoro,“CorruptioninIndonesia,”NBERWorkingPaper,2004.此外，這種準確性的偏差也會隨著詢問問題方式的不同而被放大。

除了主觀感知指數和調查的測量手段之外，我們還可以損失大小來間接衡量腐敗的程度。在印度的安德拉邦，從1999年到2003年，電力的傳輸和分配損失從38%降到了26%，很大程度上是由于盜竊國家電力等腐敗行為得到了控制。這個例子說明腐敗與損失大小密切相關。同樣在印度的孟加拉和奧利薩邦，高達45%的發電量由于技術和商業原因被損耗掉了，而這里面其實只有15%—18%是因為真正的“技術損失”，也就是說非法連接或“開黑單”等腐敗行為導致了30%的電力損失。③MohinderGulati,M.Y.Rao,“Checkingcorruptionintheelectricitysector,”WorldBankpapers,2006.

還可以通過考察一個項目的投入產出比來間接估計腐敗程度。在一項對印度尼西亞地方基礎設施建設腐敗的研究中，Olken利用物質投入和成本數據、勞動力投入和成本數據，與審計的產出數據對比，估計出印度尼西亞道路建設工程中因腐敗約損失了24%的支出。④BenjaminOlken,“Corruptionperceptionsvs.corruptionreality,”NBERWorkingPaper,2006.Fay和Canning的研究指出每修建一公里類似規格的道路，其成本相差5—10倍不等，這種差別可能是因為修建道路的地段和位置不同所產生的，但是很大一方面也是由低效、腐敗的采購程序造成的。⑤MarianneFay,Canning,“Investingininfrastructure:whatisneededfrom2000to2010?”WorldBankPolicyResearchWorkingPaper,2003.

公共支出追蹤調查（跟蹤資金流向）結合最終的產出數據也可以有效地發現和估計政府資金遭到濫用的情況。例如Reinikka和Svensson的研究發現在非洲國家30%—76%的非工資資金（non-wagefunds）被濫用。⑥RitvaReinikka,JakobSvensson,“Usingmicro-surveystomeasureandexplaincorruption,”WorldDevelopment,2006(2).

由上可見，學者專家們嘗試了許多不同的方式來測量工程腐敗及其影響，但是這些數據都非常零散，而且誤差幅度非常大，可以說很難有一種單獨的方法可以對工程腐敗進行準確測量。

（二）對當前中國公共工程腐敗程度的一個初步估算

由于工程建設的高度復雜性和腐敗活動的高度隱秘性，加上我國目前還沒有針對該領域腐敗問題大范圍的調查和統計等基礎性工作，官方也未公布直接統計該領域腐敗情況的數據和資料⑦最高人民檢察院每年都會統計和公布腐敗受理和立案的腐敗案件數，但是并沒有專門針對工程建設領域的統計。，因此，直接測量并精確估計公共工程領域腐敗程度是相當困難的。盡管如此，我們仍可通過一些零散資料和具體案例，來觀察和感受公共工程腐敗問題的嚴重程度。因此，從以下四個維度對我國工程建設領域的腐敗程度作一個初步估算：

維度一：腐敗治理重點領域。

一般而言，治理的重點，往往就是問題最嚴重之處。因此，可以從中央反腐敗政策和舉措關注的重點領域，間接看出工程建設領域腐敗問題的嚴重性，從而對該領域腐敗程度首先有一個初步的定性認識。

改革開放以來，根據經濟發展的不同階段，我國腐敗治理的重點領域也呈現階段性變化。例如改革開放初期主要集中在物資計劃部門，1985—1989年，在生產資料實行價格雙軌制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司現象；1990年代主要集中在國有資產流失，金融犯罪和土地批租等生產要素領域；2000年后貪污行賄的窩案、串案，玩忽職守、濫用職權等愈發突出，腐敗治理集中于買官賣官等吏治腐敗和司法腐敗領域。

從上世紀90年代以來，工程建設領域腐敗開始成為腐敗治理的重點領域之一。新世紀以后，工程建設領域腐敗問題變得尤為突出。例如2003年中紀委在北京、黑龍江、河北、江蘇、江西、湖北、廣西、廣東、四川、新疆10個省、市、區開展了一項黨風廉政問卷調查，調查顯示建設工程是群眾心目中不正之風和腐敗問題最為嚴重的領域。①《調查顯示：五大領域是群眾心目中的“腐敗重地”》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-01/26/content_1288400.htm,2014年1月29日。2007年中央開展治理商業賄賂專項工作，突出工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府采購、資源開發和經銷6個重點領域，其中工程建設領域排在首位。

凌駕于現行制度化機構之上的“專項模式”是我國體制下對抗積弊的一種有效途徑。2009年7月，中央作出開展工程建設領域突出問題專項治理的決策，說明工程建設領域腐敗問題非常嚴重，需要通過專項工作的形式，集中人力物力統一治理。2010年3月23日，國務院第三次廉政會議上，溫家寶總理強調要加強重點領域反腐倡廉制度建設，其中他指出的第一個重點領域就是政府投資領域，要“強化政府投資項目和公共資金監管。對鐵路、公路、機場、城建項目和地震災后恢復重建等公共工程項目實施全過程監管，及時發現和糾正問題，使每項工程都成為陽光工程、廉潔工程和安全工程”②溫家寶：《加強重點領域反腐倡廉制度建設》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/23/content_13231618.htm,2010年3月23日。。

維度二：從腐敗立案比例上估計。

工程建設領域腐敗案件數占全部腐敗案件總數的比例越高，說明腐敗嚴重程度越高。本文利用一個官方公布的數據，對工程建設領域腐敗案件立案比例作一個非常粗略的估計。

2010年5月，監察部對外公布，自2009年7月開展工程建設領域突出問題專項治理，到2010年4月，10個月期間全國共受理工程建設領域舉報線索17269件，立案9188件，結案8656件；給予黨政紀處分5241人，其中地廳級官員57人，縣處級611人；移送司法機關處理3058人。

用2009年全國紀檢監察機關查辦案件的數據為參照。2010年1月7日，中央紀委監察部在北京召開紀檢監察機關查辦案件工作情況新聞通氣會通報：2009年1—11月，各級紀檢監察機關接受信訪舉報1318362件（次），初步核實違紀線索140828件，立案115420件，結案101893件，處分106626人，在受處分人員中，給予黨紀處分85353人，給予政紀處分29718人。③中央紀委：《2009年為國家挽回經濟損失44.4億元》，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-01/07/content_12770310.htm,2010年1月7日。

根據上述兩組數據計算可知，工程建設領域腐敗立案數約占全部腐敗立案數的8.7%，結案數約占9.3%。因此可以粗略估計（查辦的）工程建設領域腐敗案件數約占全國腐敗案件立案數的10%。

維度三：腐敗金額估計。

腐敗金額是測量腐敗程度的一個基本維度。可利用審計數據，從腐敗金額上對公共工程（政府投資）腐敗程度進行一個粗略估計。

審計機關依據國家法律、法規和政策規定，對固定資產投資項目財務收支的真實、合法、效益進行審計，它是國家對固定資產投資活動實行監控的一種重要手段。由于審計機關的審計對象主要是政府機關和財政性資金，如國家審計署固定資產投資審計司的職責就是組織審計中央投資和以中央投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，以及其他關系到國家利益和社會公共利益的重大建設項目。因此可以假定經審計機關審計的固定資產投資都屬于國家預算內資金。④當然，事實上政府性資金并不是審計機關所審計的固定資產投資的全部，由于沒有準確的數據，我們可以這么假定。如表3所示，1994—2007年審計調查出問題的固定資產金額（違規金額、損失浪費金額和管理不規范金額的總和）占國家預算內資金的比例約在10%—40%之間，若取其中值，可以大致估計政府投資項目（公共工程）領域腐敗金額約占政府投資總額的25%。⑤在地方紀委監察機構調研時，一位具有投資管理工作經驗的官員告訴筆者，據他估計，一個投資項目一般約有1/3用在行賄上，多的甚至占半數。他還提到一個案例：某城市修建高速公路，37公里路段竟有37名干部受到處理，平均每鋪設1公里就有一名干部“倒下”。

表4進一步統計了在審計調查出有問題的固定資產投資額中，依法處理了的資金額（包括稅金、罰沒、應減少財政撥款或補貼、應歸還原渠道資金和應調賬處理金額的總和）數量。與表3對比，可以發現，即使在審計調查出來問題的投資中，有六七成以上的問題資金沒有得到處理，也就是說這些資金都因為腐敗等原因流失了。

維度四：典型案例估計。

媒體公開報道的難以計數的腐敗案例，足以說明政府投資項目領域腐敗非常嚴重。例如前文提到的我國交通系統曾出現集中式的“前腐后繼”，自1997年到2007年10年間，河南、四川、廣東、貴州、江蘇、安徽等省的20多位交通廳長、副廳長因為腐敗問題受到查處，其中河南省的三任交通廳長更是前仆后繼地落馬。

表3 審計調查出問題的固定資產金額占國家預算內資金的比例① 數據來源：《中國統計年鑒》，《中國審計年鑒》。

表4 審計調查處理的固定資產金額占國家預算內資金的比例②數據來源：《中國統計年鑒》，《中國審計年鑒》。

自2009年成立之初，中央工程治理領導小組先后披露60起典型案件。這些案件涉及工程建設領域的全過程和各個主要環節，一個工程建設項目從立項審批、規劃管理、土地出讓、招標投標到建設施工、質量管理、物資采購、資金使用到最后竣工驗收，每一個環節都可能發生腐敗。

總之，從腐敗治理重點領域維度看，專項模式的實行，說明治理公共工程腐敗是近幾年國家腐敗治理的首要任務。從腐敗立案比例來看，工程建設領域腐敗案件數約占全國腐敗案件立案數的10%，高居各行業腐敗榜首。從腐敗金額來看，本文粗略估計公共工程腐敗約占公共投資總額的25%。若從典型案例看，腐敗現象更是五花八門，花樣頻出。從上述幾方面的估計可以得出結論，當前中國公共工程腐敗現象非常嚴重，腐敗已呈滋生蔓延趨勢。

結語

本文對我國公共工程領域腐敗基本現狀的分析，為下一步研究奠定了基礎。接下來，我們要做的應該是，深入到公共工程運作的所有環節，剖析公共工程腐敗的機理，打開公共工程腐敗的“黑箱”。筆者以為，可以從分析公共工程的治理結構入手。迄今為止，公共工程領域一直漏洞百出，建設質量不佳，腐敗風險不斷，表明對公共工程的治理在相當大的程度上是失敗的。公共工程的健康運行，在相當程度上依賴于監管體系的組織機制和相應的支持性制度，依賴于監管的制度調適能力和持續合理化能力，以監管為核心的治理結構是公共工程合理運作的關鍵性要素。因此對監管問題的研究，是研究公共工程腐敗的核心問題。

當然，面臨的挑戰是，工程項目建設的運作流程環節復雜、牽涉利益主體眾多，要想深入研究，必須一步一步地回答一系列的問題。諸如公共工程由誰來監管？監管主體是誰？監管誰？監管對象是誰？監管什么？監管內容是什么？監管方式是什么？進而，監管與腐敗是什么關系？監管越嚴格，是否腐敗現象就越少；還是監管越多，腐敗越嚴重，腐敗問題越難解決？要回答這些問題，需要在進一步研究過程中條分縷析，逐步推進。