影子銀行監管國際實踐及對中國的啟示

李佳

摘要：金融危機爆發后，影子銀行監管問題成為世界各國及國際組織關注的重大議題。美英等國以及國際金融穩定委員會（FSB）已經出臺了關于影子銀行的界定和監管舉措的法案及政策指引。我國也應結合國情，在借鑒國際實踐基礎上，推進相關監管法制構建并積極參與影子銀行監管的國際金融法制變革，維護全球金融穩定。

關鍵詞：影子銀行；系統性風險；監管套利

中圖分類號：F830文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0178-02

影子銀行自產生以來，就以蓬勃之勢迅速發展，其在繁榮金融市場方面起到了重要作用，但同時影子銀行游離于監管之外的運作模式也給金融市場帶來了很大風險。此次金融危機的爆發和迅速蔓延被普遍認為和影子銀行的擴張有很大關系。因此近年來，世界各國及國際組織針對影子銀行監管問題都提出了一系列的規制措施。我國影子銀行發展的規模雖然不大，但也隱藏著巨大的風險，有必要借鑒影子銀行監管的國際實踐，形成本國的監管體系。

一、影子銀行概述

2007 年，美國太平洋投資管理公司執行董事保羅·麥考利在美聯儲年度會議上，第一次以“影子銀行”這一表述來形容游離于監管之外的龐大衍生品市場。隨后其他國家和國際組織也對影子銀行提出自己的界定。2011 年 4 月，金融穩定理事會（FSB）在其發布的文件：《影子銀行——審視這一問題》中明確了影子銀行的概念，即廣義上“傳統銀行系統之外可能引發系統性風險和監管套利的信用中介的實體和業務”，以及狹義上“傳統銀行系統之外實體和業務的信用中介”。[1]在我國，“影子銀行”的定義尚未明確。中國社科院金融研究所發展室主任易憲容認為“只要涉及借貸關系和銀行表外業務都屬于‘影子銀行。”有的學者則提出“認識中國的影子銀行，最好按銀行產品線和業務線來梳理。中國的影子銀行主要指銀行理財部門中典型的業務和產品，特別是貸款池、委托貸款項目、銀信合作的貸款類理財產品。”理論界之所以對影子銀行的界定沒有形成明確的概念，一是因為影子銀行作為一個全新的產物，人們對它的認識還不夠深入，二是因為金融市場瞬息變換，影子銀行產品不斷推陳出新，定義也將隨著改變，并且各國金融環境不同，對其界定必將存在差異。從全面監管、最大范圍防范風險的角度出發，對影子銀行的界定采取廣義說比較合理，即把所有游離于傳統銀行監管體系之外的金融機構和金融中介，以及傳統銀行應用影子銀行工具和運作方式的金融工具和產品。

二、影子銀行的風險

影子銀行自身的特征就決定著其必然存在高風險。首先，影子銀行的資金來源受市場流動性影響較大；其次，由于其負債不是存款，不受針對存款貨幣機構的嚴格監管；再次，影子銀行由于監管較少，杠桿率較高。這就使影子銀行承擔著市場風險、信用風險以及流動性風險。比如影子銀行由于游離于監管之外，很容易利用高杠桿進行運作，而在經濟下行迅速去杠桿化時就會加劇損失。此外，影子銀行為了規避風險會通過證券化等技術手段將自身風險分散到整個金融體系中，導致風險累積，形成系統性風險。影子銀行帶來的另一個風險是監管套利。監管套利是利用監管機構對商業銀行和影子銀行監管尺度不一致，規避管制大量開展影子銀行業務。傳統銀行借助影子銀行從事高風險的業務不僅會造成流入影子銀行體系的資金規模不斷擴大，還將給銀行監管帶來巨大的風險，最終導致金融體系風險積累。影子銀行系統直接或間接地成為系統性風險的來源、創造監管套利的機會，一旦這些風險成為現實，將給整個金融市場造成摧毀性的打擊，因此，金融機構有必要對影子銀行加強監管。

三、影子銀行監管的國際實踐

（一）美國英國及歐盟的監管法案

作為金融海嘯爆發的中心，美國率先提出了影子銀行監管法制的改革。2009年7月，紐約聯邦儲備銀行率先發布了 《影子銀行體系：金融監管的啟示》的報告，對美國影子銀行體系的發展狀況進行了簡要介紹，并建議在后危機時代加強監管。2010年7月美國通過了的 《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（下稱 “《多德—弗蘭克法》”），該法案在多個條款中提出了對影子銀行監管的改革方案。此外，英國2010年6月的《金融監管改革法案》和歐盟2010年9月的《泛歐金融監管法案》中也對影子銀行監管提出改革方案。雖然各國對影子銀行監管的立法略有差異，但是其主旨離不開對系統性風險和監管套利的防范。對這些法案對比研究發現，其側重點集中在以下幾個方面：首先是要擴大影子銀行的監管范疇，建立宏觀審慎監管機制，系統性評估影子銀行體系。美英及歐盟都認識到了系統性風險監管對金融市場的重要性，紛紛起立類似金融穩定監督委員會的機構，從宏觀層面監管影子銀行風險。如美國的《多德——弗蘭克法》成立了一個由多方參與的“金融穩定監督委員會”( FSOC)，并賦予其和美聯儲 ( FRS) 共同作為宏觀審慎監管者地位，宏觀地監測包括影子銀行在內的金融市場上各種可能出現的風險，提出應對措施，以將之控制在萌芽階段。其次，各國都加強了對影子銀行實體和業務的監管。影子銀行業務通常是各種紛繁復雜的金融衍生品,他們往往游離于監管機構的監管范圍之外,直接規定對影子銀行業務和實體的監管措施，可以有效控制可能引發的系統性風險。再者，減少影子銀行與傳統銀行的關聯性也是美國的積極舉措。影子銀行機構和傳統銀行往往存在著密切的聯系，這種系統性風險的累積會產生溢出效應，加劇資產的泡沫。《多德——弗蘭克法》引入沃克爾規則，規定銀行投資私募股權基金和對沖基金的規模不得超過銀行股權的3%，并要求銀行將自營交易和類似的投資活動從加入存款保險體系的銀行機構中分離出來，要求銀行將信用違約掉期、商品和股票互換交易等高風險的衍生產品剝離到特定的子公司，但允許其保留為對沖自身風險進行的利率互換、互換交易、外匯互換等交易。[2]通過這些舉措阻止影子銀行風險傳導到傳統銀行，實現風險隔離。

（二）國際組織

國際層面上致力于解決影子銀行監管漏洞的主要機構是20國集團（G20）及其設立的金融穩定委員會（FSB）。FSB的目標是在國際層面協調各國主管機關和國際標準制定機構的工作,以便制定和促進實施有效的監管政策及其他金融政策,并同國際金融機構合作以處理那些影響金融體系的脆弱性的問題,促進全球金融穩定。

FSB于2011年4月和10月發布了兩份關于影子銀行監管的報告。在《影子銀行：問題的范圍》報告中，FSB對影子銀行進行了界定并制定出監測影子銀行體系的方法，還探討了處理影子銀行引發的系統性風險和監管套利威脅的監管措施。2012年11月和2013年11月，FSB又分別發布了最新的《全球影子銀行監測報告》。根據FSB的研究報告，影子銀行監管法律體系的構建，主要體現在以下方面。

1.確立監測原則，宏微觀角度分別監管。FSB 為各國當局如何監測影子銀行提供了七項基本原則，內容涉及監測視野、監測過程、監測對象、監測重點、監管套利、專屬管轄與信息交換。此外，FSB從宏微觀視角，以定量和定性分析相結合方法，提出了完善影子銀行監測的兩個具體途徑，首先監管部門在整個金融體系中評估非銀行金融中介的規模和發展趨勢，即宏觀勾勒。其次將監測重點放在與信用中介相關而且可能帶來系統性風險和監管套利的金融實體和活動上，即微觀監測，并在此基礎上評估兩者的危害性。

2.多種措施綜合利用加強監管。根據 FSB 在 2011 年 4 月所發表的《影子銀行：審視這一問題》，針對影子銀行的監管措施被分為以下四種：第一，針對銀行與影子銀行實體間的合作（間接監管）：通過規制銀行與影子銀行實體間的合作，來降低對銀行系統所造成的系統系風險，減少風險的擴散影響，同時阻斷銀行通過降低監管標準從事監管套利活動。第二，對影子銀行實體的監管（直接監管）：加強對影子銀行實體自身的監管來減少影子銀行帶給其他金融系統的風險。第三，影子銀行業務的監管：通過對影子銀行業務的監管，降低影子銀行的金融業務、金融工具、金融產品對金融市場的影響,保證影子銀行體系的健康運行和發展。第四，采取宏觀審慎的措施：宏觀監管措施可以更加廣泛地監測影子銀行引起的系統性風險，而不只限于關注某些特定的實體或業務。

四、中國影子銀行監管的啟示

（一）中國影子銀行的現狀

與發達國家相比，中國的影子銀行尚處于起步階段，運作模式相對簡單，但是最近幾年來在我國政府金融管制環境下，金融多元化傾向和利率市場化促進了影子銀行體系的快速發展，尤其是銀行理財、信托和民間借貸。我國影子銀行尚未形成實質性的資產證券化過程，影子銀行的金融工具種類也較少，設計也較簡單，杠桿倍數較小，但是其依然具有影子銀行的特征，即通過創造金融衍生品等方式成為游離于監管之外可能產生風險的信用中介。在我國影子銀行產品結構中，投融資風險最高的是信托基金，主要投向諸如房地產、基建投資等。隨著信托資產對基礎產業及中小企業的投資增長迅速，而我國經濟發展環境又惡化，地方銀行的不良貸款率增長，中國影子銀行的危機已經日漸凸顯。

（二）構建我國影子銀行監管制度

我國的影子銀行與歐美等發達國家差距很大，不能照本宣科他們的監管模式，應該在借鑒的基礎上結合我國國情構建合理的監管制度，同時我國也應加入全球影子銀行監管的法律改革中，維護全球金融穩定。

1.設立專門的監管機構，建立宏觀審慎監管體系。目前我國金融監管是以“一行三會”為主體的機構監管模式，隨著經濟的發展，名目繁多的金融創新產品不斷出現，很容易造成一些新出現的融資渠道游離于現有的機構監管之外。我國可以借鑒美國的經驗，設立專門的影子銀行監管委員會，由國務院牽頭，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、商務部、發改委、財政部等監管主體委派的專家組成，建立起宏觀監管體系，將影子銀行納入風險監測和評估機制。

2.健全金融立法，完善法律監管。我國的《銀行業監督管理法》雖然將各類非金融機構納入銀監會的監管機制之下，但是金融環境的快速變化和法律規范滯后性之間的差異會導致很多影子銀行機構和產品監管較弱或者不受監管，而監管標準的不統一很容易引起監管套利風險。我國應盡快出臺相關金融立法，完善這些非金融中介機構的監管措施，將各類融資渠道規范化、陽光化。

3.積極參與國際監管合作，推進銀子銀行監管的國際金融法制改革。金融局勢關乎世界各個國家的經濟發展，因此影子銀行監管的國際合作必不可少。影子銀行系統從某種意義上來說在全世界是一個整體，各國市場間存在著復雜而廣泛的聯系。加強影子銀行監管的國際合作，才能有效防范危機，促進整個系統的健康發展，G20和FSB針對影子銀行提出的金融監管措施和政策對我國也有很大的借鑒意義。在影子銀行監管國際合作的大背景下，我國要在系統性開展對影子銀行監管的同時，參與到國際影子銀行監管的實踐中去，包括與其他國家和地區的合作與資源的共享，還包括監管統一標準的適用與執行。

隨著以《巴塞爾協議Ⅲ》為代表的銀行監管要求提高,國際影子銀行業務有卷土重來之勢，我國在打擊影子銀行收緊杠桿政策背景下，也出現了一些過剩行業加大使用委托貸款獲取緊缺的資金，構成了中國金融系統的新風險點。影子銀行的風險防范及法律監管問題的研究仍然是任重而道遠，我國要盡快完善本國監管立法，加強影子銀行風險防范，也要積極投身于國際合作，推進國際金融法制變革，維護世界金融穩定。

參考文獻：

[1] 袁達松.對影子銀行加強監管的國際金融法制改革[J].法學研究，2012 (2).

[2] 齊萌.后危機時代影子銀行監管的國際金融法制變革[J].財經科學，2013(4).

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