新型農業經營體系中農民土地保障問題研究

巴康+藏金鎖+彭浩軒+才夢+王田宇+馬巖

摘要：正如農村集體土地的所有權與家庭承包經營權分離后，并不改變集體土地的所有權性質一樣，土地承包權與經營權的分離，也不應當改變原承包農戶對土地的承包關系。這就可以使農戶在土地經營權進入流轉后繼續維護其對承包土地的合法財產權利，從而在穩定農戶土地承包權基礎上實現土地經營權流轉、集中，發展適度規模經營。

關鍵詞：問題；對策；土地財產權利

中圖分類號：F713文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0056-01

一、農民土地財產權利保障的問題

（一）土地股份合作制的現狀

土地股份合作模式，是指農民以土地的承包經營權折成股份，入股到農業經營企業或合作社，農民作為股東，按股分紅，利益共享，風險共擔。目前從其組織形式來看，主要以土地股份合作社為主。土地股份合作社主要有三種形式：其一為單一以土地入股，入股土地原則上不作價;其二是土地作價入股，參與經營開發;其三是承包土地與社區集體資產統一入股或量化，實行股份化經營。

近年，土地股份合作又出現了“龍頭企業+合作社+農民”這一新的形式。即農民以承包地經營權入股，與工商企業、農民專業合作組織等所持有的其他股份一起合并進行合作經營，以進行土地流轉，實現土地規模化效益的一種形式。這種模式建立了現代企業制度的組織架構，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點：一是農民難以真正得到土地承包經營權入股的全部權利;二是企業行為短期化可能導致破壞性的開發，農民的長遠利益難以保障。

（二）土地股份合作制的問題

作為農村土地經營制度的一項重大創新，它又存在一定的制度性風險。在初期離不開農村基層行政力量的扶持，但長遠應按市場化來運行，以減少干預帶來的管理決策與財務風險。此外，農村土地股份合作模式還存在亟待解決的風險。

其一是經營風險可能導致農民失地風險。顯然，土地合作社的規模化經營帶來的風險遠大于家庭承包經營。這種風險主要包括自然災害帶來的來自于生產過程風險，農產品價格波動風險及契約風險。一旦土地合作社因經營不善或自然風險而出現虧損，資不抵債，作為其資產之一的土地有可能用于抵債。屆時，不僅合作社對農民的承諾將很難兌現，而且入股農民的社會保障也會面臨很大的不確定性。

其二是股份不能流通與抵押而導致流動性兩難風險。如果社員因退股而退地，勢必影響土地規模的完整性而不利于流轉，土地合作社因之面臨潛在經營風險；但不允許退股，農民利益又難以保證。在股權設置上，對土地股的折算、資金技術股的標準及其他股權的衡量都很難準確規定，對股權分配也很難科學設置。

二、解決農民土地財產權利保障問題的對策

（一）土地財產權利保障問題解決的依據

我國法律規定，在堅持農村土地集體所有的制度下，農戶對其依法承包的土地享有占有、使用和收益的權利。這實際上明確了兩個基本問題：一是明確了農戶擁有的是土地的承包經營權，它不改變農村土地的集體所有權；二是明確了對承包到戶的集體土地，只要不改變合同規定的用途，承包農戶就可以自主選擇各種實現土地收益的經營形式。 要維護農戶在流轉土地經營權后對土地承包權的合法財產權利，就必須加快明確農村土地所有權、承包權、經營權這三者的關系。農村土地制度的改革（指耕地經營制度的改革），必須堅持農村土地屬農民集體所有的性質，必須保障承包農戶的合法權利，必須有利于提高耕地的利用效率。農村的土地承包關系要保持穩定并長久不變，但承包農戶的家庭人口、農村的勞動力數量卻經常在發生變化。處理好這“變”與“不變”之間的關系，是培育和完善我國農村土地流轉市場的關鍵。改革之初，農民創造了土地集體所有權與農戶土地承包經營權的“兩權分離”，由此確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。之后，面對農村勞動力流動和農戶家庭人、地關系的變化，不少地方的農民又進一步創造了農村土地明確所有權、穩定承包權、放活經營權的“三權分離”概念。而實際上，也正是由于“三權分離”概念的形成和被普遍接受，才能夠使農戶在穩定土地承包權的基礎上，去放心地流轉承包土地的經營權。如果讓承包農戶因流轉承包耕地的經營權而喪失他對集體土地的承包權，那他顯然就不可能去流轉自家承包土地的經營權。因此，正如農村集體土地的所有權與家庭承包經營權分離后，并不改變集體土地的所有權性質一樣，土地承包權與經營權的分離，也不應當改變原承包農戶對土地的承包關系。這就可以使農戶在土地經營權進入流轉后繼續維護其對承包土地的合法財產權利，從而在穩定農戶土地承包權基礎上實現土地經營權流轉、集中，發展適度規模經營。

（二）農民土地財產權利保障的防范措施

第一，加強立法，做實農民土地承包權。土地股份合作制度探索二十多年，目前國家關于農村土地承包經營權入股的規定只有《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等臨時性法規，缺乏國家層面的立法。沒有法律保障的土地入股將使農民土地承包經營權的資金化難以真正實現。

第二，規范農地流轉行為，細化土地流轉政策。政府應嚴格約束工商資本下鄉導致的“非農化”與“非糧化”行為，保證參股農民的權益與國家糧食安全。

第三，建立土地流轉保證金制度和土地流轉風險基金制度，健全農村社會保障體系。保證金應由土地受讓者繳納，風險基金應該由政府財政和土地受讓方共同出資，防止企業破產而損害農民利益，保障土地流轉中農民的收益權。

第四，國家應加大對土地股份合作社的扶持力度。農村土地股份合作社與農民權益的保障息息相關，而農業生產經營風險大，投資回報率低，政府對農村土地股份合作社的扶持責無旁貸。國家應在財政與金融及稅收等政策給予支持。

第五，土地股份合作社之間應加強聯合，大力發展農村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時引入信托工具，促進土地流轉更加標準化與規范化，從而推進土地資金化與城鄉一體化的進程。

參考文獻：

[1] 陳錫文.構建新型農業經營體系刻不容緩[J].求是，2013(2)：2.

[2] 吳福明.土地股份合作須防范農民失地風險[J].中國證券報，2013(1)：11.

［責任編輯：王鑫］