事業單位養老“并軌”再啟動

丁筱凈

2014年5月15日，國務院發布《事業單位人事管理條例》（簡稱《條例》），該《條例》自7月1日起實施。事業單位管理長期以來無法可依的局面終于被打破。

“十年磨一劍”

官方最新公布數據顯示，我國現有事業單位111萬個，事業編制3153萬人。

近年來，事業單位人事制度改革取得較大進展，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度初步建立。但其中仍然存在不少問題：“一是能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統一；三是獎懲等激勵保障機制不夠健全；四是人事爭議處理依據不夠明確。”國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責人在解讀《條例》時這樣表示。

人事管理制度改革是事業單位改革的重要環節，但改革的速度卻不盡如人意。自1993年發布《關于黨政機構改革的方案》明確事業單位改革方向開始，我國事業單位改革已經進行了21年，一直沒有實質性進展。而人事管理制度改革也由2003年提上日程后，經歷了11年的時間才最終亮相。

“這個條例已經醞釀、起草、修改、論證了非常長的時間，可以說是十年磨一劍。”人力資源和社會保障部副部長信長星表示。

據悉，2003年，《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》提出制定事業單位人事管理條例；2008年3月，原人事部會同中央組織部起草了《事業單位人事管理暫行條例（送審稿）》報請國務院審批；2014年2月26日，國務院常務會議審議通過《事業單位人事管理條例（草案）》。

“比較完善的用人機制沒有建立起來，相關報道中也都提到這個問題。其次，聘用合同的訂立、履行、解除、終止等做法不很規范。還有，這些事業單位的人員獎懲、激勵保障機制都不健全，又沒有相應的法律法規，有些人事方面的爭議處理起來也缺乏相應的依據。所以，制定事業單位人事管理條例，就是解決有法可依的問題。”信長星說。

比如，聘用合同方面，《條例》規定了聘用合同的期限、初次就業人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關系的終止。《條例》未作規定的，依照勞動合同法及其實施條例執行。

《條例》規定，根據事業單位聘用合同的特點和實際情況，聘用合同的期限、初次就業人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關系的終止等具體要求，可操作性很強。

然而，一部分《條例》涉及的改革卻還不能開始，因為配套措施并未一同推出。比如，針對事業單位工作人員參加社保，《條例》中這樣寫道：事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。

如此簡單的“一句話”規定，自然無法操作。然而，人們對這條改革的關注力度，并未減少。

“事業單位如何參加社保？養老保險到底怎樣跟企業并軌？這樣的關鍵環節《條例》應該明確，制定具備可操作性的規定。”國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。

養老保險誰買單？

此次《條例》明確規定，事業單位及其工作人員要參加社會保險，這也產生了一個難點，即誰來為這項總費率高達44%的養老保險改革“買單”？

按照現行費率，單位繳費20%入社會統籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業年金最高繳費標準為16%，其中，單位和個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達44%。

人社部副部長胡曉義曾對媒體表示，下一步將遵循市場化原則啟動機關事業單位養老保險改革。但是，改革需要的大量資金是否也來自市場，目前依舊是一個謎。

而清華大學就業與社會保障研究中心楊燕綏指出，財政不太可能為所有事業單位養老保險改革出資，但是，“籌資機制不解決，事業單位養老保險改革就走不下去”。

據悉，2008年2月，國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。但6年來，除了廣東部分地區之外，多地試點均未啟動。

既然“并軌”的大方向已經明確，為什么在地方上的試點工作如此艱難？在楊燕綏眼中，6年前事業單位工作人員養老保險制度改革試點的失敗，正反映出改革背后的財務困局。

人社部社會保障研究所所長金維剛認為，事業單位養老制度改革試點受挫的關鍵在于，沒有一攬子的配套改革措施一起出臺，社保改革孤軍奮戰無法推進。

有數據顯示，當前，全國機關事業單位退休人員有2000萬左右，人均退休金每月4000元，全年5萬元，全部由國家財政承擔，每年支出1萬億元左右；全國企業退休人員有8000萬人左右，人均養老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業在職員工歷年繳納的養老繳費支付，國家財政不承擔或承擔很少部分。

自2005年開始，國家每年給企業退休人員增長10%的養老金。企業退休人員的養老金由當初的每月800元，增長到現在的每月2000元。目前，機關事業單位退休人員的退休金和企業退休人員的養老金差距約為1倍，相比8年前的2-3倍，差距已大大縮小。

但是，如果加上工作人員過去工作年限的視同繳費，此項改革的費用將遠遠超過44%。由于養老改革細則尚未出臺，是否需要補繳目前還是未知數。

“改革時會附帶很多配套政策：工資改革的政策、職業年金的政策，包括除了基本養老制度之外補充養老保險的一些規定和一些過渡性的養老金計發辦法等。”金維剛說。

針對繳費資金來源，金維剛表示：“養老制度改革是國務院確定的，包括事業單位要建立職業年金在內，一般是單位承擔繳費責任，或者單位和個人共同承擔繳費責任兩種情況。不管怎么說，單位要承擔繳費責任。”

“資金來源和單位的屬性有關。全額補款的單位要將社保費用和職業年金納入財政預算，如果是差額補款，就要自籌資金來繳納企業年金了。”金維剛說。

地方改革鏡鑒

盡管全國層面上事業單位養老制度改革長期停滯不前，但一些地區的“養老模式”改革試點已悄然進行。

2012年4月，深圳市人社局和市財政委發布的《深圳市事業單位工作人員養老保障試行辦法》規定，從當年8月25日起，新進入事業單位并受聘于常設崗位的工作人員，試行“社會養老保險+職業年金”的養老保障制度。此前在崗人員養老保障制度的具體辦法“另行制定”。這就是一直所傳言的實行“新人新辦法，老人老辦法”。

據悉，為了彌補事業單位“新人”未來退休待遇可能低于“財政養老”退休金的情況，深圳參考企業年金制度設置職業年金，實行“年功積累”，實際上是事業單位新聘人員在參加基本養老保險、地方補充養老保險的基礎上，單位為保障其退休待遇所建立的補充養老保險制度。

據介紹，深圳事業單位新聘人員參加職業年金的月繳費基數為本人月工資，繳費基數為8%-9%。這筆費用列入事業單位年度預算，由單位全額繳交，并按月劃撥至參加人員職業年金個人賬戶。如果在聘任期間工作表現突出，可一次性獎勵一定數額的職業年金；反之，如果在聘用期間受到開除處分或被判處刑罰，職業年金個人賬戶余額會按照原繳交渠道收回。

在深圳市人力資源和社會保障局副局長陸韜看來，此次改革不僅打通了機關事業單位人員向企業流動的障礙，并為深化機關事業單位崗位管理和聘用制度提供了保證。員工與事業單位解除聘用關系后，可以將其職業年金個人賬戶余額一次性轉移至新就業單位的年金賬戶，養老積蓄不會流失。

事實上，深圳事業單位的養老體制改革之所以能“破冰”，有一個其他地區無法比擬的“環境優勢”。

有媒體報道，廣東省一些市縣，如中山、珠海、湛江等地區，近10幾年來公務員一直都繳納養老保險。其中中山市最為典型，公務員個人和財政都拿出“真金白銀”按照企業標準進行繳費。

楊燕綏將當前地方公務員養老保險改革情況分為兩類：一是“進口改出口不改”，類似于中山；二是“進口小改出口不改”，一些地區公務員繳費標準達不到8%，只到5%，甚至只有2%—3%。各地改革的共同點是，不管繳費多少和計發方式的變化，最終領取的還是按照機關事業單位的高替代率來計算，并不改變待遇水平。

楊燕綏認為，相比事業單位養老制度改革，公務員改革相對容易，他們個人繳費可以通過漲工資來實現平衡，雇主繳費財政也可以安排資金。事業單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預計，各級財政不愿意也沒能力為他們買單，事業單位也沒有收入來源解決這一問題。

“為什么（事業單位）改革進展艱難？關鍵在于‘九龍治水的格局需要打破。”汪玉凱強調，就參加社保來說，醫療保險涉及衛計委，養老保險則涉及人社部，養老金并軌涉及公務員、事業單位、企業三方面，公務員養老金制度不改革，單獨推進事業單位養老金改革，難有收效。

浙江大學教授何文炯認為，實現不同社會人群養老保障體制的“并軌”，最大難點在于群體間的利益協調。他認為，事業單位與國家機關應同時進行社會養老保險制度改革。首先，機關單位和事業單位的工作人員雖然有差異，但都是國家公職人員；另外，改革的目的是要使社會養老保險制度實現“去碎片化”，建立一體化的社會養老保險制度，不能只動一部分，另一部分按兵不動。