不動產登記：期待中推進

姚瑋潔　莫南

2014年5月初，備受關注的不動產統一登記制度落下了第一只靴子：國土資源部辦公廳下發 《關于在地籍管理司加掛不動產登記局牌子的通知》，明確由不動產登記局承擔指導監督全國不動產登記的職責。

6月初，據媒體報道，國土資源部正計劃將不動產登記條例送審稿提交給國務院法制辦。國土資源部官員預計，該條例最晚會在2014年底出臺。與此同時，不動產登記也已在部分省市開展試點。

產權是嚴肅的問題

2014年4月底，國土資源部在北京召開不動產統一登記專家座談會。

多位官員、學者圍繞不動產登記制度建設、不動產統一登記簿冊、不動產登記機構和職責整合、不動產登記工作由分散到統一平穩過渡等議題展開了熱烈討論，積極建言獻策。

國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜，此前參與了不動產登記條例的討論，并受邀參加座談會。在他看來，土地作為一種生產資料的價值增長，是推動不動產統一登記制度出臺的根本因素。

“最值錢的就是土地，不做登記就會發生混亂。一塊地，土地部門發土地使用證，農業部門發農權證。再比如，也許就是這個土地旁邊的公路，村莊也發一個證，公路又歸國家所有，這不是要出大問題嗎？”

向洪宜曾到廈門鼓浪嶼房產局調研，隨當地測量隊測算某戶人家的土地。當時隔壁鄰居家沒有人。測量人員問這戶人：“這塊地哪個范圍是你的？”

住戶用手大概指了指范圍。向洪宜問測量人員：“他指的算什么？如果你到第二家問，兩家說的不一樣怎么辦？”測量人員回答說：“那我們就取中。”

“這簡直是開國際玩笑嘛，產權這么嚴肅的問題，怎么能這么辦？我們統一登記不動產，就是為解決交易上的問題，包括重復抵押等。”向洪宜說。

他并不否認，不動產登記會成為房地產稅征收的基石，但“這并非我們設立這一制度的主要目的”。

中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠同樣表示，不動產登記只是物權法上的一個制度，只是記載法律意義上的物權狀態。

“以房屋為例，有的地區其所有權證叫‘房產證，有的地方叫‘房地產證，這種不統一就亟需通過不動產統一登記來加以規范。”孫憲忠說。

其實，在改革進程中，私人財產的概念逐漸清晰。早在2007年物權法修訂時，就有聲音提出建立不動產統一登記制度。

由于歷史原因，中國的土地登記、房產登記、林產登記和草原登記等，分屬不同的登記機關，這給一些地方政府帶來了違法違規空間。

在《中華人民共和國土地管理法釋義》一書中，有一份黑龍江省林業局致全國人大的信：全省2000多萬公頃林地已從1984年起發放了林權證，但是大量林地仍被一些個人、鄉村集體經濟組織和地方政府侵占，有的又發了土地證……建議土地管理法把土地證和林權證的關系理順，以徹底解決土地權屬問題。

統一登記并非“重起爐灶”

根據目前設置，不動產統一登記制度由國土部門牽頭組織。

向洪宜強調，即使如此，“必須授予不動產登記局更高的級別，至少參照海洋局、測繪局等副部級單位，否則沒辦法理順部門職責關系。”

“有些部委到現在還在爭論和扯皮：都是平級的機構，你憑什么管我？他們可能會因不動產登記局的設立有損其利益而不積極配合工作。”他說。

不過，國內已有一些理順房管局和不動產登記局關系的先例。重慶市設立的機構叫國土資源和房屋管理局，登記時將房產和國土合在一起，發一個證。

重慶市江北區土地房屋權屬登記中心負責人參加了4月底的座談會。該中心主任肖華認為，不動產登記應做好頂層設計，在組建機構、整合職能、調整人員時，充分考慮土地、房屋、林地、灘涂、海域等不同部門業務要求，保證人員素質。

他還提出：“盡快制定技術操作規程。業務信息系統操作平臺實行全國統一系統，有利于降低研發成本，操作標準更加規范，業務流程更加統一，也便于國家對不動產登記信息統一查詢掌握。”

目前不動產登記局由國土資源部和相關省市，如重慶、成都、武漢等示范地區抽調的人員組成，掛牌為“不動產登記領導小組辦公室”。“地籍管理司加掛不動產登記局牌子只是暫時過渡，將來肯定要變，先把這個機構成立起來再說。”向洪宜這樣解釋。

從不動產登記局掛牌，到2018年不動產登記信息管理基礎平臺投入運行，在向洪宜看來，作為一項重大政府任務，3年時間稍長，“各項技術都已經成熟，關鍵問題就是擺脫部門利益，不要扯皮。”

國土資源部副部長胡存智強調，要“做好工作銜接和平穩實施”。

他表示，分散登記形成的成果是國家的寶貴財富，是不動產統一登記的基礎。統一登記不是重起爐灶另開張，而是以這些成果為基礎整合、融合，形成不動產統一登記體系。而這涉及房屋、林地、草原、海域等不同登記部門，“需要地方實務工作者提供實踐經驗，需要法律專家給出中肯的意見和建議，形成科學可行的成果整合和工作銜接方案。”

關于實質性審查的爭論

隨著條例出臺倒計時的臨近，一些焦點討論也進入最后交鋒。比如“是否強制進行不動產登記”。

事實上，按照理論，不登記就無法保護財產權，所以人們基本上應該愿意登記。但是對于非法財產，也許擁有者會有其他考慮。

另一個焦點問題是“實質性審查”，即對登記者的登記情況，是否由相關機構進行測量等現場確認和相關信息復核。在其他國家，無論強制登記、自愿登記，一旦登記就要嚴格核對。

胡存智強調，不動產登記原則應該是有錯就要賠償。也就是說，如果實質性登記存在問題，將對當事者“處罰”。

全國律師協會建設工程與房地產專業委員會副主任李曉斌提出：如果對不動產登記“有錯必究，有錯必查”，并不符合市場規則。應該采取適當審查原則，而不是完全實質性審查。

他認為，根據物權法第十二條的規定，登記機構的職責主要包括：查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；就有關登記事項詢問申請人；如實、及時登記有關事項；申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。

“從登記機關的職責條文來看，要保證正常登記機關的流程，應該便民、迅速、及時。而實質性審查就像法院打官司一審二審，程序特別繁瑣復雜。”他說，“登記機關不能同時是審查機關。”

“登記前應該先由相關人員實地考察、進行坐標測量并公示無異議后，才能走到登記這一步。國土資源部地籍調查這一塊是比較成熟的，走了很多年。登記官只需把前面的材料核實一下，履行登記手續，一小時就能做完，何來效率低一說呢？”向洪宜說。

據《國土資源報》報道，上海市規劃和國土資源管理局地籍處處長黃河表示，不動產登記的實質性審查可以體現不動產登記的公信力，維護交易安全，但不應強制規定當事人辦理登記前必須經過公證。

其理由：第一，公證機構并不比登記機構具有更多的專業優勢，登記機構無法解決的問題公證機構同樣無法解決；第二，公證機構與登記機構相比缺乏公信力基礎。“登記機構作為官方機構，有政府公信力和國家賠償為保障，而公證機構的公信力基礎無法保證”。

另外一個根本問題是：不動產登記條例是國務院行政法規，比人大出臺的法律等級低。

由于這個法規的部分條款會與之前人大出臺的森林、水利、農村承包土地等法律沖突，這些法律也要適度修改。換句話說，即使2014年底前出臺條例，在不動產登記法出臺前，這項對于現代治理有著重大意義的制度，還將在夾縫中謹慎前行。

反腐應由陽光法案來解決

“不能讓不動產登記簿承擔反腐功能，也無法做到。”

民眾對不動產統一登記制度寄予了“反腐”期望。不過在孫憲忠看來，官員可以把財產登記在子女、兄弟姐妹或其他親屬的名下，所以不動產登記無法解決腐敗問題，“如果讓不動產登記條例承擔反腐功能，就把其本來的職能搞混了，今后可能又反過來說這個條例沒有立好，有制度缺陷。”

向洪宜也認為，雖然在反腐方面，有關方面“可能會出臺相關的給力政策”，“但不動產登記和反腐，實在是一點關系都沒有”。

至于反腐，孫憲忠認為，應該借鑒國際上一些做法，通過陽光法案來達成。對于“以人查房”，孫憲忠表示，查詢要看制度上如何設計。“對官員來說，如果今后實施了陽光法案，現在要提拔張三當部長，我們要求在網上公布財產信息，同時也可以通過系統查詢。”不過，即便如此，他表示這仍不是不動產登記應承擔的主要職能。

中國人民大學商法研究所所長劉俊海則表示，不動產登記條例將有3個方面作用，首先是能推進反腐倡廉，其次是保護公民財產合法所有權，第三是有助于提高房地產登記機關的工作效率。

據報道，不動產登記信息管理基礎平臺將與官員財產申報信息等系統并軌。劉俊海認為，信息并軌有一大好處，就是推進反腐倡廉，讓多房多產的官員清醒，同時也讓清廉公務員免遭公眾不必要的懷疑。

不過，劉俊海也表示，“現在房地產信息查詢，爭議比較大，對能查到誰不能查到誰，應該有所區分。”

他舉例說，比如副處以上級別公務員，就應該允許公開查詢信息，“公務員既然財產要申報公示，如果說讓老百姓查不到，聯網的作用就喪失了，公眾監督的效率就降低了。”對于非公務員的查詢，如果不是交易相對方，則不應允許公開查詢。

即使允許對公務員的不動產登記公開查詢，仍然面臨一個技術難題：公務員的家屬不是公務員，公務員將房產登記到家屬名下，怎么辦？

“這個問題應當引起重視，找辦法破解。”劉俊海說，建議國土資源部或國務院法制辦開幾次專題聽證會，聽聽普通老百姓和公務員的意見。

他建議，對公務員和普通人實行雙軌制，公務員透明度大一些。“對于家屬持有公務員房產的，這樣的模糊地帶怎么甄別和保護？哪些人的房產能查詢，是卡到配偶和子女，還是父母？需要審慎決定。包括有官員買房放在情婦名下，如何查詢等。這個查詢范圍既不能過窄，又不能太寬。”劉俊海說。