警察權益保障的立法建議

摘 要：警察群體是我國諸多機關群體中的重要組成部分，肩負著保衛國家社會安定、人民安居樂業的重要職責。警察權益的保障是提高警察工作積極性的重要前提，更是維系國家執法權威的關鍵。但目前暴力抗法、暴力襲警等違法犯罪行為嚴重地侵害了警察的人格權、健康權甚至生命權。本文分析了我國警察權益保障的現狀，并結合國外警察權益保障的經驗，提出了完善我國警察權益保障的立法建議。

關 鍵 詞：警察權益保障；公務執法；暴力抗法

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0085-04

收稿日期：2014-06-20

作者簡介：李冬（1973—），女，吉林長春人，吉林警察學院偵查系副教授，法學博士，研究方向為法學，刑事科學技術。

基金項目：本文系吉林省公安廳課題“警察權益保障研究”的階段性成果，項目編號：KY13-2011。

在我國，警察的職業是神圣的，它是保障國家長治久安的行政力量，警察的公務執法活動具有合法性及權威性，而且這種權威性受法律保障。但近年來，我國時常出現警察在依法執行公務過程中遭受謾罵、毆打進而造成警察重傷、死亡的暴力抗法、襲警事件，這些事件，嚴重影響著國家的威信以及社會的安定。有鑒于此，健全我國警察權益保障機制，完善警察權益保障立法顯得尤為重要。

一、警察權益內涵及損害警察權益的行為分析

（一） 警察權益范圍的界定

所謂警察權益，是指一國公民通過法定途徑取得警察身份并借此所擁有的權利及利益。《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》1995年頒布）第2條第2款中明確規定：“人民警察，包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察，人民法院、人民檢察院的司法警察也屬于人民警察的范疇。”本文中的“警察”，僅指公安機關系統中的人民警察。關于警察權益，《警察法》中明確規定：“人民警察實行的是國家公務員工資體制，并依規定享受警銜津貼和其它津貼、補助及保險福利待遇。”根據我國《公務員法》規定，警察是我國公務員系統中的一個重要組成要素，享有公務員的法定權利并履行法定義務，但鑒于警察職業的特殊性，除享有一般的公務員權利外，警察還享有部分特殊的權益，包括在運用警察身份執法過程中所享有的權益。對此類特殊權益，《警察法》規定：警察權益包括行政強制和行政處罰權、依法拘留權、盤問與搜查權、緊急情況下使用武器權、優先通行和優先乘坐交通工具權、接受專業培訓權、因工受傷者享有優待權等。

（二）損害警察權益的行為特點

損害警察權益的行為包括以暴力和威脅等手段妨礙公安機關警察行使國家賦予的法定職權，阻礙或拒絕配合警察打擊違法犯罪行為。具體說來，損害警察權益的行為具有諸多特點。

第一，權益受侵害的警察群體身份具有特殊性。警察具有雙重任務身份，集行政執法和刑事司法任務于一身，所以警察在履行法定職權時同時代表著法律及政府職能的實施。因此警察權益受侵害行為侵犯的客體具有雙重性，是一種妨礙公務執行的行為，損害行為發生時侵害的客體是國家的公權力，這種公權力在社會日常的管理活動中起到非常重要的作用；同時侵權行為還侵害了警察作為個人所擁有的人身權利，比如人格尊嚴、生命權等。

第二，侵害警察權益的行為往往伴有暴力性。近些年屢見報端的警察權益受侵害案例中，違法犯罪行為的形式不斷變化，暴力性行為發生的概率明顯升高，違法犯罪分子為了達到目的與警察的執法行為形成對抗。犯罪分子在進行犯罪行為時若遇到執法者的阻止，往往會孤注一擲，用極端的行為進行報復，甚至會鋌而走險進行暴力反抗，不時使用槍支、管制型刀具等兇器與警察對抗，嚴重威脅著執法警察的人身安全。

第三，警察權益受侵害的行為往往具有不可預見性。人民警察在正常的公務執行過程中由于種種客觀原因的限制，比如警力資源配置不足、警械配備不夠精良等情況導致警察在執行任務過程中得到的保護并不是十分嚴密。而部分群眾沒有足夠的法律意識去理解警察的執法行為，一旦發生沖突，他們常常選擇過激的行為來宣泄自己的不滿。面對這種突發情況，警察要做到全面的自我保護十分困難。

第四，造成警察合法權益受侵害情況發生的原因具有復雜性及間接性。隨著我國經濟發展進入關鍵期，各類社會矛盾逐漸凸顯并爆發，這一矛盾在治安領域則表現為由內部矛盾引發的群體性事件。這類行為的誘因具有復雜性和間接性，比如城鎮化過程中出現的征地和拆遷行為、食品安全問題、醫療保險問題及企業下崗職工問題等諸多矛盾非常頻繁地引起了群體性上訪事件的發生，對社會穩定造成了嚴重的影響。每當這些群體性事件發生，站在緩解矛盾沖突第一線的必定是警察，群眾在訴求在沒有得到回應的情況下很容易將警察作為矛盾的直接承擔者，對維持秩序的警察施以毆打、辱罵等暴力性行為。

第五，警察權益受到侵害后的違法犯罪行為處理被弱化。在現今嚴峻的執法環境下，社會輿論對于警察權益也產生了一定的負面影響。當前群眾毆打警察的情況屢見不鮮，不明真相的群眾往往會將事件宣之于互聯網，同時極力夸大群眾與警察間的沖突與矛盾，使得此事件在短時期內成為社會輿論的焦點。有的公安機關要求警察做到“打不還手、罵不還口”，致使部分警察在執法過程中面對侵權行為保持緘默，抱著“多一事不如少一事”的心態，一味地采取隱忍、避讓的態度，沒有在合理范圍下進行積極的反擊，很多警察在正常的執法過程中權益受到侵害。

二、各國關于警察權益法律保障的比較分析

（一）“襲警罪”單列與否的問題

在發達國家，對于妨礙警察執行公務的各種行為都有明確的規定及相應的處罰措施。關于“襲警罪”，英美法系國家如英國、美國、新加坡等都把威脅、襲擊、傷害、殺害警察的行為單獨列為“襲警罪”。美國聯邦刑法的一般原則是警察在執行公務的時候任何人都不得對其進行任何形式的威脅、襲擊和傷害，并且不可以和警察有身體上的接觸甚至包括語言上的威脅。這樣嚴格的規定使得美國警察遭襲擊之后傷亡率低達10‰。《英國警察法》第51條和第53條規定了毆打警察罪、妨礙警察執行公務罪、冒充警察罪、非法持有警察衣物罪和挑唆不忠罪為“襲警罪”，并對其進行了相應的嚴格處罰。

相比于英美法系國家，大陸法系國家如德國、日本、韓國等雖然沒有把“襲警罪”單獨列為一種罪名，但也對這種行為進行了分類規定并制定了嚴格的懲罰措施。一類國家把威脅、襲擊和傷害警察等行為歸入“抗拒公務員”類型的犯罪，并且按照妨礙公務行為的嚴重程度進行不同處罰，這些國家主要有法國、德國和意大利。另一類國家是把程度較輕的襲擊警察的行為歸入“妨害公務”的犯罪，而 “加重結果的傷害罪”或“加重結果的殺人罪” 則包括了襲擊警察時造成傷害或者死亡的行為，代表國家主要是日本。

（二）警用裝備配置的重視程度

警察的裝備配置是警察能夠很好地保障自身權益的物質前提條件，如果警察沒有先進的能夠保障自身安全的配置，那么就很難在遭受侵害時威懾犯罪分子進而保護自己。在一些發達國家中，警察大都配置了先進的武器裝備及技術配備，如計算機信息統、衛星定位系統、交通要道監視系統等現代化、高科技的配置，擁有較高專業化工作水平的警察在熟練運用這些裝備與配置后能夠使犯罪分子望而生畏。

（三）對合法暴力的界定

在發達國家，警察機關是一種暴力機構，因此警察在執行任務的過程中必然會使用暴力，這種警察合法使用武器裝備的行為就是合法暴力。雖然，各國法律條文都規定警察可以使用合法暴力，但關于合法暴力的詳細界定情形卻不同。《日本警察官執行職務法》第7條規定：警察使用合法暴力的場合包括現行兇惡犯已經判處死刑或是無期徒刑；被判為3年以上長期的人員；明確犯了兇惡罪并在抓捕中進行抵抗、意圖逃跑時別無其他手段可施的罪犯。美國法律則認為：警察對罪犯進行合法逮捕時遇到反抗并對其可能產生人身傷害的情形下，可以實施合法暴力。這樣詳細地對警察在執行任務的情況下可能出現的暴力行為進行界定，有利于警察在執行公務時更好地保護自身權益。

三、完善我國警察權益保障的必要性

（一）當前我國警察權益保障的現狀

⒈警察權益保障的發展現狀。一是發展緩慢。近年，我國警察正面臨嚴峻形勢：在高速經濟的帶動下，違法犯罪活動對警察群體合法權益造成的傷害也在逐漸升級，侵害權益的類型、程度更是逐漸增多與加強，但對警察權益的保障機制卻沒有和時代的發展保持同步，甚至還出現停滯不前的情況；二是保障水平相對滯后。不僅表現在維權方式及手段的單一，還表現在把維護權益保障的焦點集中在事后維護上，而這種事后維護也僅僅停留在道義上的支持或者是經濟上的補助。

⒉警察權益保障立法現狀。一是缺乏針對性。我國大多關于警察權益保護條款描述得并不具體，許多法律規范并非針對警察而設，目標對象也沒有針對性。對于侵害警察權益的違法行為法律也并未做出具有針對性的處罰，因此，難以真正實現維護警察權益的目的。二是缺乏全面性。對警察權益的界定范圍還不夠全面，僅僅部分列舉了執法權益，對于其他的身份權益等并沒有進行立法保護。

⒊警察權益保障制度現狀。一是制度不夠系統和規范。在經濟飛速發展的時代，侵害警察權益的犯罪行為也隨之多樣化，雖然這種演變趨勢已經在部分發達地區得到重視，但對該類違法犯罪行為的相應制裁制度卻沒有形成科學的、操作性強的系統。這不僅使警察權益保障無法順利開展，也導致維護權益的效果大打折扣。二是當警察的合法權益遭受侵害之后，得到的多是精神上的慰藉，對于物質及經濟方面的補救并不足，這都嚴重損害著警察權益。

（二）完善警察權益保障的必要性

⒈提高警察群體整體素質的需要。大力提倡保障警察權益，對此予以足夠的重視并積極予以法律政策上的支持，對于提高警察群體的整體素質具有重要意義。警察是人民群眾的守護神，是奉獻者的化身，對于保障人民群眾的利益以及社會安定做出了巨大貢獻。警察工作不僅具有高強度，而且還有高風險，他們要經常面對各種殘酷的犯罪分子，其合法的人身權益以及執法權益隨時受到威脅。因此，保障警察權益，能夠有效提高警察群體的凝聚力、戰斗力，更能提高警察群體的整體素質。

⒉警察履行職責的需要。《警察法》第2條明確規定警察的職責是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。但在現實生活中，警察在執行任務時還要經受群眾的不理解以及不法分子惡意侮辱、暴力傷害。面對這種現象，如果不采取有效措施保障警察的合法權益，必將大大傷害警察工作的積極性。

四、對我國警察權益保障的相關立法建議

（一）建議將“襲警罪”載入刑法

對于是否將“襲警罪”進行單列并載入刑法，以法律的形式固定下來這一問題我國法律界看法不一。反對者認為，我國現行刑法中有妨害公務罪、過失殺人罪等具體條款，沒有必要再單列一條“襲警罪”，若將“襲警罪”法律化會使警察權利得到擴大，進而滋生濫用職權的不良后果。贊成者則認為，鑒于警察身份及其職業所具有的特殊性，在執法過程中不可避免地會造成傷害，而現行法律法規僅對部分侵害行為進行懲罰，使很多襲警行為得不到制裁，變相地縱容了侵權行為的發生。同時，暴力襲警行為是對國家執法權威的挑戰，會造成社會秩序的混亂。因此應將“襲警罪”載入刑法。

筆者認為，將“襲警罪”單列載入刑法，以法律的形式將其固定下來十分必要。就我國現行的法律規定而言，對于暴力襲警的主要處罰規定來自《刑法》的“妨礙公務罪”，具體刑種包括拘役、管制、罰金或有期徒刑等，對于警察權益的維護略顯單薄。對于如何將“襲警罪”納入法律體系，可以借鑒發達國家的經驗并結合我國的實際情況予以實現。

（二）《警察法》要與時俱進

在我國，針對警察這個特殊群體的法律是1995年頒布的《警察法》，至今已經有19年。為了在迅速發展的社會更好地保障警察的權益，《警察法》也應該和劇變的社會保持步伐一致。雖然在《警察法》中也有關于警察在執行公務中的權益及獲得經費、警務裝備保障等規定，但相對于國外的警察權益保障力度以及范圍而言卻是遠遠不夠的。為了更好地完善《警察法》進而保障警察的合法權益，可以從以下方面入手：首先，應把警察權益保護這一內容單獨列入《警察法》中，并對各種可能出現的情形進行細致的規定。現今的《警察法》著重的還是警察的職權、義務和紀律以及法律責任等方面，對于權益保障的說明卻所述寥寥。有鑒于此，《人民警察法》應在涉及警察權益受到侵害時的相關情況，從實體到程序予以詳細的規定。其次，《警察法》應對警察的公權力如職務防衛權、使用武器和警械權、緊急情況處置權等進行詳細規定，細化具體操作措施。最后，還應關注警察的私權。《警察法》應關注警察的生命權、健康權、名譽權。對于勞動報酬、社會福利和安全保障也應予以保障。

（三）《人民警察使用警械和武器條例》應進行細化與補充

我國《人民警察使用警械和武器條例》共17條，涉及到警械、武器使用方面的規定只有3條，而且其中第9條是這樣規定的：“只有在處理15種犯罪行為且警告無效的情況下才可以使用警械及武器。”但該條例對犯罪行為規定得不夠具體，比如“嚴重危害公共安全”、“對公共安全會造成嚴重危害”等較為泛化的內容，在具體的實施過程中各地的標準不一。另外，關于強制的規定也不十分明確。例如，如何配備槍支、如何攜帶槍支及開槍后如何對現場進行處理等。鑒于此，對《人民警察使用警械和武器條例》的細化和補充工作就顯得十分必要，應將實際工作中經常遇到的具體問題做詳細規定，對警察在執行任務時應配備的警械做明晰地解釋，對使用警械、武器的前提條件和使用步驟加以補充，增強條例的實用性和可操作性。

總之，警察的權益不僅僅關乎警察個人，同時也是國家得以正常運轉的重要素之一。警察這一群體具有特殊性，其權益受侵害的現象理應受到社會的廣泛關注，這也是社會發展過程中的必然要求。警察權益的保障是一個系統工程，需要全社會的共同配合。就目前我國的現狀而言，警察權益保障仍需要進行很大的改進，尤其是立法，因為這是所有程序的源頭。因此，應盡早建構起警察權益保障的法律體系及框架。

【參考文獻】

[1]徐艷萍，周永超.我國警察權益法律保護的立法建議[J].時代報告（下半月），2012，（10）.

[2]許韜，劉錦城.法治語境下的警察執法權益保障新論[J].世紀橋，2012，（01）.

[3]馬云波，歐陽夢春.國外警察權益保障機制對我國的啟示[J].學理論，2011，（24）.

[4]吳小龍.論警察執行公務的法律保護——一種警察執法權益保護的法律進路[J].北京人民警察學院學報，2007，（01）.

[5]胡兵.香港地區投訴警察機制獨立性初探[J].湖南公安高等專科學校學報，2009，（06）.

[6]周寅.襲警背后的警察形象危機及其有效應對[J].云南行政學院學報，2009，（06）.

[7]黃永輝，張清鳳.當前監獄民警的“執法困境”與對策[J].中國司法，2011，（10）.

[8]劉利明.規范執法行為與保障監獄民警權利的思考[J].河南司法警官職業學院學報，2009，（01）.

[9]高心滿，韓增輝.對維和警察權益保護法律制度的反思與重構[J].公安教育，2011，（12）.

10]趙偉雄.堅持可持續發展 科學合理配置警力——上海市公安局松江分局優化派出所警力配置的工作探索[J].上海公安高等專科學校學報，2011，（05）.

（責任編輯：王秀艷）