政府在信訪工作中踐行法治思維的探討

摘 要：信訪工作中既要防止消極的拒民思維，又要防止過度的遷就思維，因為二者均為“人治”的思維方式。本文認為，信訪工作中的法治思維是指：政府要從消極被動的守法者轉變為積極主動的用法者；對于信訪者的訴求要堅持法律的底線；政府要有作為訴訟主體進行依法維權的思維。政府在信訪工作中踐行法治思維的條件是：領導重視、經濟發展、嚴格執行考核機制、信訪干部職業化。此外，政府信訪工作中踐行法治思維還應處理好與治理思維的關系。

關 鍵 詞：法治思維；信訪工作；法治化

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0064-04

收稿日期：2014-06-20

作者簡介：張志偉（1977—），男，河南開封人，華南師范大學法律系主任，副教授，博士，西南政法大學法學博士后，研究方向為法學理論。

基金項目：本文系中國博士后科學基金資助項目的階段性成果，項目編號：2012M521669；2011年度廣東省高校優秀青年創新人才培養計劃項目的階段性成果，項目編號：wym11038。

提高各級政府機關和領導干部運用法治思維化解矛盾、維護穩定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，是目前理論界的一個重大課題。這一課題是在我國的經濟社會發展水平已經進入了一個新的發展階段和社會轉型不斷加快的背景下提出的。我國的治國方略要根本上從人治向法治的轉變，才能跟得上經濟發展的形勢，適應社會的變化。提高政府機關和領導干部運用法治思維化解矛盾、維護穩定的能力是我們黨加強執政能力，推進依法治國，使二者協調發展的一項重大舉措，表明我們黨對如何全面推進依法治國有了新的認識和新的思路。筆者根據對廣東省某市H區的調研訪談，希望通過一些具體的研究，明確何謂法治思維以及政府踐行法治思維解決信訪糾紛的條件，也希望能對信訪工作法治化提供一些理論的上啟發。另外，H區位于我國沿海經濟發達地區，社會轉型的速度相比內陸一般地區快很多，其所遇到的信訪問題也可能是我國內陸地區在經濟發展和社會轉型過程中極有可能遇到的問題。通過對H區信訪工作的調研，筆者希望對于我國其它地區的政府運用法治思維解決信訪糾紛提供一些有益的經驗。

一、信訪工作中的法治思維

筆者認為，一些地方對訪民實行“攔訪”、“截訪”，甚至不惜動用黑保安等拒訪行為，屬于典型的人治思維，也是置法律于不顧的違法行為。但領導干部也要放棄不顧法律的同情思維，懼怕矛盾的遷就思維。和諧社會不是沒有糾紛、沒有矛盾的社會，而是能有效化解糾紛、不斷解決矛盾的社會。真正的穩定是能夠不斷解決矛盾與沖突、不斷克服各種不穩定因素。不能有效地化解糾紛才是真正的不穩定。不顧法律的同情思維，懼怕矛盾的遷就思維，都是不講法律的底線，屬于人治性思維，而非法治化思維。人治思維的重要特征就是輕視法律的作用，希望通過道德教化和感化解決問題。但在涉及金錢利益之爭時，人往往變得更加理性，一些信訪者就是抓住了政府領導的這種思維和心理，所以才形成了惡意性的信訪，專業性的信訪，①通過沒完沒了的信訪與政府討價還價，以獲取個人利益的最大化。

政府要從被動的守法者轉變為主動的用法者。以往我們總是強調國家公職人員和領導干部要成為遵守憲法和法律的模范，政府要依法行政；開展法制宣傳教育也主要針對普通公民，要求普通公民自覺學法守法用法，很少強調政府領導干部也要學會主動運用法律。這里除了一些領導干部不熟悉法律程序和缺乏法律知識的原因，更主要的是因為在領導干部眼中，我國是政府主導型國家，國家權力十分強大，政府是高高在上的執法者，沒有必要運用法律來保護國家利益。然而，在現代法治社會，國家本身也是一個利益主體，根據人民主權的原則，從根本上說，人民成立國家或者說政府是為了保護和實現自己的利益，國家的出發點和落腳點都應該是保護和實現公民的權益，但國家利益如果得不到切實的維護，最終會影響到國家保護公民利益的能力。憲政與法治在控制國家權力不得濫用的同時，也在約束著公民不能濫用自己的權利，公民保護自己的合法權益也需要依法辦事。對信訪工作中的一些糾紛，有些領導希望通過非法律的方式花錢買平安，用和稀泥的方法來化解矛盾，但這并不能最終解決糾紛，甚至可能導致無法預期的社會風險和惡性事件。現在的信訪者往往都非常熟悉國家的法律，在涉及利益問題時，他們總是借助和運用法律和政府談判周旋，而我們有些領導干部卻缺乏相應的法律知識，更談不上運用法律來依法化解糾紛，導致政府在處理一些信訪糾紛時不知所措。近些年來，我國已經發生了多起信訪者聚眾沖擊政府機關的事件。筆者調研過程中發現，在處理一些棘手的群體信訪案件時，政府實際上處于比較被動甚至弱勢的地位。對此，筆者認為，在處理信訪糾紛與法律實施的關系中，應堅持依法信訪的原則，堅持解決信訪訴求的法律底線，并在可能的情況下，把糾紛納入到正常的法律程序中加以解決，依據法律解決信訪糾紛。對少數當事人的無理訴求，不應一味遷就，不能讓鬧訪成為一些人謀取利益的手段，不能讓上訪行為扭曲法律的規則和損害法律的權威。必須看到，法律安定則社會安定。如果為了暫時的穩定而放棄法治原則，必定會給社會的長久穩定留下隱患。因此，在信訪工作中，應當體現法律至上的原則，維護法律的應有權威。信訪不是萬能的，信訪人不可能靠信訪解決所有訴求，政府也不可能通過信訪解決所有矛盾。

法治除了制約公權力，也是一種社會管理的機制。要求政府嚴格守法和依法行政只是一個理想要求，即使在法治建設非常健全和成熟的國家，政府也不可能事事都做到依法行政。政府的事情是由人來做的，發生違法行政的事情是必然的，問題在于政府違法之后該怎么辦。面對公民的行政訴訟和侵權訴訟，實踐當中，政府領導往往缺乏法治思維，運用法律來保護政府的利益。這也是目前法學研究所缺失的。這類糾紛的性質，雖然發生于政府與公民之間，但其性質不屬于行政性糾紛，不是政府機關及其工作人員因行使國家職權行為引起的糾紛，而是政府以民事主體的身份實施的行為，如果這種行為構成侵權，則國家機關承擔的責任是民事賠償責任。民事賠償的原則、賠償范圍、賠償的標準和方式，適用的是民法規范和標準，而非國家賠償法的規定。由于我國是政府權力十分強大的國家，政府往往以高高在上的執法者和領導者自居，缺乏以平等民事主體維護國家利益的法律思維，所以采取的措施往往是非法律性的，是行政性的，這樣不但不容易解決糾紛，反而容易激化矛盾。①在遇到此類糾紛時政府應采取以下法律方式：

第一，調查取證，保護證據。由地區領導召集區相關單位負責人組成聯合調查組，立即趕往案發現場，保護現場，做實際損失、侵害行為和損害因果關系的調查取證工作，通過現代化的各種技術固定好證據，如拍照、錄音、錄像、復制、鑒定、勘驗、制作取證筆錄等，運用法治思維解決信訪糾紛，保護政府自身的合法利益。

第二，查清糾紛的性質，明確是聚眾鬧事，借機向政府施壓，以獲得非法利益，還是合法合理的訴求。對于政府與當事人之間糾紛，事實清楚，證據確鑿，確實構成侵權的，就應該按照法律的要求處理糾紛，賠償相應損失。對于事實根據不足的，政府有理由表明行為與損害結果之間不存在因果關系，應及時發出情況調查與結果的通知書給相關當事人，讓相關當事人明白其訴求缺乏事實根據。

第三，依照國家治安法的規定，對態度不好的人員進行批評教育，對借事帶頭尋釁滋事者，公安機關應對其進行監控并予以警告。同時，政府應依法積極開展聽證會，聽取群眾意見，解決群眾反映強烈的問題。2010年，H區政府在某小區舉行了污染聽證會、養殖圍聽證會、粵僑居住區供電改造工程聽證會，群眾參與人員約400人，切實維護了居民的知情權、參與權、監督權，取得了良好的社會效果。

二、政府在信訪工作中踐行法治思維的條件

（一）領導重視

政府在信訪工作中踐行法治思維必須得到地方黨政領導的重視和推動，如果法治思維作為特定的工具思維基本符合地方黨政利益的需要，它就很容易得到支持。舉例來說，當前中國東部發達地區已經不再憂慮經濟的發展，維穩就成了突出問題。在這種背景下，通過法律解決信訪糾紛就有可能獲得地方黨政領導的支持，地方政府也會積極推進依法行政。但在經濟欠發達地區，發展經濟是頭等大事，通過法律途徑維穩反而可能束縛政府的手腳，所以，踐行法治思維就比較困難。在信訪工作中能否有效地踐行法治思維，很大程度上取決于地方黨政領導對信訪維穩工作是否重視。在調研中筆者發現，地方黨政領導重視信訪工作，其他政府職能部門也才會重視，才可能協同配合信訪部門依法解決信訪糾紛，更重要的是財政權力都掌握在領導手中，有財政的支持，很多信訪問題才可能依法解決。

（二）經濟發展的狀況

經濟發展水平很大程度上決定了地方政府解決信訪糾紛的能力，發達的地方經濟有助于信訪工作法治思維的踐行。在經濟較發達地區，法律化解社會矛盾的作用變得日益突出。經濟的快速發展帶來了充足財政，發達地區政府擁有更多財力來解決糾紛，如在一些發達地區，法院在處理那些違法拆遷行為時能依法辦事。與之形成鮮明對比的是，在一些欠發達地區，土地仍然是政府財政的主要來源，法院往往拒絕受理這些案件，法律就容易被邊緣化。如果經濟發展沒有達到一定的富裕水平，通過法律解決信訪糾紛就不具有可行性。因為越來越多的信訪糾紛涉及社會保障、社會福利等經濟利益，沒有政府財政的充分支持，就不可能在法律層面上解決物質利益問題。H區主抓信訪工作的領導干部也說，政府現在手里有足夠的財力，如果信訪者的訴求是合法合理的，政府愿意依法解決糾紛，滿足信訪者的合法訴求。

（三）嚴格執行考核機制

信訪法治化的順利進行，部門之間的協調很重要。H區制定了規范的接訪群眾工作流程和考核辦法及責任制考評辦法等，以制度約束人，工作實行規范化、制度化。政府印制了《強綜治、創平安、促發展》、《某區綜治信訪維穩中心工作指引》、《某區綜治信訪維穩中心維穩讀本》等一批小冊子派發到居民手中，加強人民群眾對中心的認識；引入工作質量管理體系，按照分解工作任務、把量化考核指標落實到中心每個成員單位，及時兌現獎懲。在采訪中，信訪干部講，上升到市一級也需要這樣一個信訪部門來協調，協調前提是好的機制與考核辦法。

（四）信訪干部職業化

運用法治思維推動信訪工作，必須重視信訪干部法律職業化的程度。如前所述，大部分信訪法治化的舉措都發生在經濟較發達的地區，在那些地方，資金充足的政府能夠吸引和留住高素質的信訪工作干部。H區政府之所以能夠積極地追求信訪法治化，運用法治思維解決信訪糾紛，一個重要的原因就是大部分的信訪工作人員都接受過正規的法律訓練，且在訴訟方面具備豐富的經驗。推行信訪工作法治化，需要信訪干部熟悉法律制度和法律程序的運作，否則很難讓雙方當事人都信服。只有信訪干部實現法律化、職業化，才能使之傾心于法治和依法行政。

三、信訪工作中的法治思維與治理思維的關系

讓基層信訪的解決路徑完全走向法治思維是不可能的。基層信訪工作在呈現法治化的同時，仍然處于治理化為主的一種形態。在實踐中，治理化的方式解決了大量的信訪糾紛，規避了信訪糾紛帶來的特定社會風險，這也是信訪法治化無法替代的。國家目前無法承擔完全的法治化信訪在基層政府的運作成本，當事人更承受不起這種成本。筆者在與該區信訪干部的訪談中了解到，信訪糾紛中90%都是通過調解、勸說、誘導等權力技術解決的。有時法治化會與政府治理目標相沖突，或讓政府“難堪”的案件，可以通過案外協調的方式予以解決，其具體范圍包括行政訴訟案件、群體訴訟案件、“涉府” 案件、涉及與法律相沖突的風俗習慣的案件等。案外協調通常情況下既可以保護信訪人的利益，又能照顧政府的“面子”，法院既履行了法律的職責，又可以完成解決糾紛的任務。從宏觀上講，信訪工作中運用法治思維解決問題，并不意味著要完全排斥治理化思維。因為解決信訪糾紛的方式依然是多元的，法治思維為治理思維提供了解決問題的原則和框架，只要不違反法律的規定和立法精神，治理思維完全可以與法治思維并存于信訪工作之中。

另外，強調信訪工作法治化并不是說法律是萬能的和最好的解決手段。相對于其它社會規范，法律有時并不是最好的解決手段，信訪糾紛的解決并不能完全委付于法律，政府應全面動員和整合各種社會資源參與到信訪糾紛的解決之中，建立多元化的社會治理體系，實現信訪糾紛多元化解決方式，把法律運用到最需要的糾紛之中，充分利用法律的理性和剛性的特點。伴隨90年代以來法治話語對人們的普遍規訓，人們已經形成了一種較為普遍的認識：法治社會中，法律的作用是最突出的，法律是最主要的社會控制方式。但這種認識，與現代社會法治發展的趨勢不太吻合。美國法學家龐德很早就注意到法律行為的限度，認為法律有特定的優勢和局限，應當與其它社會控制手段共同發揮作用。現代美國學者考默薩通過對環境污染引發的侵權糾紛、征地拆遷糾紛、群體性訴訟糾紛等現象做了大量的分析后認為，社會糾紛和矛盾的解決主要是法律、市場、政治三種方式，而人數多少和問題復雜程度是決定這三種方式如何具體適用的兩個重要變量。信訪工作中，政府往往會遇到群體性糾紛事件，群體性信訪糾紛往往人數眾多且比較復雜，也很容易產生運動法律解決這些糾紛的需求。但這時要看這樣的信訪糾紛是否具有非適法性的特點，所謂非適法性是指各主體的訴求不同，解決問題的標準無法統一，并非當事人的法定利益受到了侵害，這時法律處理問題的單一化和模糊性就使得運用法律解決此類信訪糾紛顯得比較棘手，法律的作用難以奏效。這時就需要我們把法律手段和其它社會控制手段綜合起來，根據信訪糾紛的特點和社會條件，綜合進行治理和化解社會矛盾。

通過闡釋和總結H區特定的政治、經濟和社會環境下信訪工作法治化的問題和經驗，我們可以對法治思維、踐行法治思維的條件，以及法治思維的限度有了一定的理解。在這種理解中也許能讓我們更為清醒地認識到良好法治建設中的一個基本要求：個人有權利，政府有尊重、保護、實現公民權利的責任和義務，同時政府也要有權威。在中國推進法治建設，不應該忽視中國是一個后現代化國家，這種后現代化決定了政府在現代化進程中不可替代的重要作用，政府必須有權威。當前的中國社會是一個功利主義和個人主義張揚的社會，在利益面前，人們很難妥協退讓，有時常常會得寸進尺。因此，政府在解決信訪糾紛中要注意運用法律維護自己的權威。調研訪談中發現個人在與政府博奕過程中，個人常常能充分依法運用自己的權利與政府博弈欲獲取更多的利益，而政府在博弈的過程中卻顯得消極和被動，這顯然不利于維護政府的權威，所以政府不應該是一個消極被動的守法者，也應該是一個積極用法，善于用法的公仆。

（責任編輯：王秀艷）