關于行政問責法治化的思考

摘 要：行政問責法治化對于反腐敗具有重要作用。本文在分析行政問責法治化的科學內涵、基本原則和意義的基礎上，從完善行政問責法律體系、加強行政問責執法制度建設、完善行政問責法治化的相關法律制度等方面提出對策，以期對全面推進行政問責法治化，建設責任型政府有所助益。

關 鍵 詞：行政問責；法治化；法律保障

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0022-05

收稿日期：2014-02-25

作者簡介：劉玉平（1956—），男，遼寧綏中人，東北財經大學法學院教授，研究方向為憲法、行政法、經濟法。

基金項目：本文系2013-2014年度大連市社科聯（社科院）課題“大連市農村城鎮化進程中城鄉規劃一體化法律保障研究”的階段性成果，項目編號：2013dlskybdl040。

黨的十八大報告對新的歷史條件下的政府行政體制改革提出了明確的目標——建立法治政府和服務型政府。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出：要加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設，強化權力運行制約和監督體系。行政問責作為對政府及其公務人員的監督機制是各國政府管理的重要手段。20世紀80年代以來，世界各國的行政改革都凸顯出建設責任型政府的新趨勢，如美國、英國等發達國家都在致力于建立公開透明的責任型政府。

一、行政問責法治化的基本問題

（一）行政問責法治化的科學內涵

所謂行政問責，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為進行的內部監督和責任追究制度。所謂行政問責法治化，指的是由代表公眾利益的特定組織，根據多數人的意志，對不履行或不正確履行職責而損害公民權利的行政公務人員追究責任，并使受損公民權利得以最大恢復的動態過程。代表多數人利益的特定組織即行政問責的主體。問責主體可以細化為同體問責和異體問責。根據多數人意志是指問責主體實行問責的出發點和歸宿以及問責的程序都必須體現公眾的意志，排斥個別人或少數人意志的專斷。對不履行或不正確履行職責而損害公眾權利的公務人員追究責任，意味著對公務人員的問責應當由過去局限于過錯問責，發展到過失問責；由過去僅對損害公眾權利造成嚴重后果或惡劣影響的行為進行問責，發展到對損害公民權利的一般行為進行問責；對受損權益進行最大程度的恢復是現代法治的鮮明特點。行政問責法治化應從根本上摒棄過去單純為了“懲治”而進行的問責，重視對受損權益的救濟與恢復，以此對全體公眾的權益加以全方位的保護。

（二）行政問責法治化的基本原則

1.權責一致原則。權責一致原則是構成問責機制的邏輯前提和理論基礎。所謂權責一致原則，是指公務人員享有的權利與其承擔的義務具有相對應的一致性，公務人員在行使權力的同時，也必須承擔對應的義務，權力有多大，責任就有多大。基于此理念，權責一致原則應當包含以下兩方面的內容：一是公務人員擁有的職權應與其負有的相應職責為基礎，其職權與職責高度統一。二是公務人員的職權與責任對等，即公務人員執掌的行政權力越大，其所要承擔的責任也就越大，反之亦然。這種均衡的比例關系是現代民主政治的基本要求。由此可見，權責一致原則是對公務人員行為進行制約的關鍵，它對行政問責制度的確立發揮著基礎性作用。

2.依法問責原則。依法問責原則是行政問責法治化的具體體現。是指問責機制運行中的每一個環節都應受到法律的約束，并且，公務人員的工作內容、職權范圍以及承擔的法律后果都應遵守相關的法律規定，這是實現行政問責法治化的基本前提。基于此，就必須在法律上明確規定行政問責機制的問責主體、對象、范圍和程序等要素。首先，公務人員的權力與責任要有法可依。法律應規定政府以及公務人員的職責和在不正確履行或沒有履行職責的情況下應負的法律責任。只有在此前提下，政府及其公務人員才能依法行使公權力，才能根據法律要求履職能盡義務，才能約束政府及其公務人員的行政行為，不做法律禁止之事。其次，在問責過程中，問責的前提，即問責的原因以及責任種類也應由法律統一作出規定，使之有章可循、便于操作，以此增強責任的確定性，避免主觀隨意性，督促政府及其公務人員更好地履行職責。

3.程序正當原則。行政問責只有遵循程序正當原則才能保證行政問責的整個流程和結果具有公信力，保障行政問責法治化的實現。程序正當原則要求問責主體行使問責權力時應遵循法定的程序要求，促使問責有序化和理性化。程序正當原則要求行政問責應在公平、公開、透明的體制下進行，保證公眾與問責相關當事人有充分的參與權以及問責主體在問責過程中保持中立，不能偏向其中的任何一方。對于與問責直接相關的利害關系人或機關應采取回避原則，以保證問責程序和結果的公正性。基于此，只有不斷提升問責主體中異體問責的地位，才能更好地推動行政問責法治化。

（三）行政問責法治化的意義

行政問責法治化是現代法治理念的體現，對當前的反腐倡廉、維護社會和諧穩定以及保障公眾的合法權利、建設法治國家都具有重要的現實意義。

1.行政問責法治化是培養高素質人才，實施反腐倡廉制度，優化公務員隊伍的需要。行政問責法治化有利于從根本上防止政府及其公務人員對公權力的濫用和誤用，從整體上提高公務人員的自身修養和行政道德意識；同時，行政問責法治化強調公眾對公權力的監督，能夠促使公務人員提高廉潔自律能力。

2.行政問責法治化是推動政府職能轉變，深化政治體制改革的關鍵。法治理念要求政府的所有公權力都應在法律的框架內行使，即政府行使的一切權力要受制于法律。如果行政權力侵犯公民、法人合法權益并造成損害，就應按法定程序予以救濟并追究違法者責任。只有這樣，才能形成氣正風清的執政環境，才能使政府及其公務人員切實提高執政水平，才能建設一個為民服務的責任型政府。

3.行政問責法治化是建設法治國家，構建社會主義和諧社會的需要。建設法治國家，構建和諧社會是我國政治改革領域的重要理念。行政問責法治化是為了防止公權力濫用而對其加以法律約束的重要途徑。和諧社會的內涵并非是一個沒有矛盾、紛爭的社會，而是指當社會矛盾、沖突產生后，有一個公正合理的處理程序和有效的救濟機制的社會，而行政問責法治化將會促進這種處理程序和救濟機制的不斷完善。行政問責法治化在于減少因公權力行使不當所造成的損害，其一系列規定都將為推進社會主義和諧社會的建設起到不可替代的作用。

二、推進行政問責法治化的建議

（一）完善行政問責法律體系

法治社會倡導各項行為有法可依，而目前我國更多的是以道德責任約束各級政府及其公務人員的行政行為，但僅靠道德的力量不足以約束容易膨脹的行政權力。筆者認為，在提高公務人員自身素質的同時，必須將行政問責機制以法律的形式固定下來。只有構建起行政問責法律制度體系，才能使政府及其公務人員的行政行為有章可循，才能使行政問責法治化真正得以有效實行。

1.提高立法層級，制定全國統一的專門的行政問責立法。問責制度的建立是行政問責法治化的先決條件。從我國目前行政問責機制的發展狀況來看，就是要制定統一的行政問責法規。世界各國的實踐證明，問責機制不能僅靠分散地制定相關規定，而是需要上升到立法的高度。為形成一種“真問”、“真責”的長效行政問責機制，建議在整合現有法律、法規、條例中，在有關公務人員權責事項規定的基礎上，設立專門的行政問責法規。以立法的方式對行政問責的主體、對象、范圍以及問責程序加以界定，制定全國統一的《行政問責法》，真正實現行政問責法治化。

2.明確行政問責主體，加強多元化問責。明確行政問責主體旨在解決“由誰問責”的問題，即當出現問責事由時，對有權追究公務人員責任的個人和組織的統稱。行政問責主體的作用貫穿于整個行政問責的各個環節，亦揭示了公務人員應當向誰負責的基本邏輯。行政問責主體的精英化程度直接影響著問責機制能否發揮整肅吏治的功能。從問責實踐來看，多元化問責主體的問責能力存在差異性。基于此，以對行政問責機制的影響程度不同，問責主體可以劃分為問責發起主體和問責決定主體，前者為問責程序的啟動提供線索來源，后者則作為整個問責流程的主導者，依法推進行政問責機制的順利運行。在保障問責主體多元化的基礎上協調不同問責主體間的分工協作，賦予行政問責主體相應的處分權，形成權力機關是政府的問責主體，政府上級是下級的問責主體這樣一個相互配合的優化結構。在同體問責（黨委和政府問責）的基礎上，充分發揮異體問責（人大問責、司法機關問責）的作用是反映民意訴求的理想選擇，也是我國行政問責法治化的要求。

3.擴大問責適用范圍，體現行政問責本質。行政問責的范圍是指行政問責對象的行為或方式受到責任追究的范圍，它直接決定了行政問責的深度和廣度。在實踐中，我國對行政問責適用范圍的規定較為混亂且不統一，即便追責再多的也是有過追究，而對“無為”的追責鮮少提及；尤其是對基層單位的不當行政行為的追責規定不夠明確，導致很多地方基層政府的不作為。為此，根據權責一致原則，《行政問責法》應盡可能涵蓋廣泛并具有現實的可操作性，以實現行政問責常態化。

4.完善行政問責程序，保障程序公正。行政問責制度必須有良好的實施程序做保障。一直以來，正當程序是法治化的必備要素，也是問責結果保持正義的制度保證。嚴謹、完善的行政問責程序對于推進行政問責法治化無疑具有不可替代的作用，行政問責法治化是問責流程整體以及結果公正的保障。問責程序包括行政問責議案的提出、問責對象的報告或說明、責任界定以及問責后果等。

長期以來，由于“重實體，輕程序”的傳統，有關行政問責程序的規定大都散見于地方性法規中，因而《行政問責法》有必要開辟專章對行政問責程序進行統一規定，并詳盡地加以規范，比如行政問責程序的受理時間、決定作出的時間期限、問責決定書應包含的內容等。尤其重要的是應根據有權利就有救濟的原則，行政問責不僅要保障多數人的利益，還要將公務人員的權利列入保障范圍之內。在問責程序相關規定中要明確賦予行政問責對象在問責決定做出以前的陳述申辯權利和問責決定做出以后對決定不服所享有的申訴請求復審權利，以此保證行政問責既能保障公眾的權利，也對公務人員的權利有所保障。唯有制定縝密、完善的行政問責程序，行政問責才能有可操作的程序化保障。

（二）加強行政問責執法制度建設

1.明確執法主體。我國在立法中應賦予異體問責相應的法律地位，調整現行的問責格局，逐步轉變為黨政問責與人大問責兼顧，形成以異體問責為主輔之以多元問責的執法格局是加大問責執法力度的當務之急。明確人大問責的職能，鞏固人大在異體問責中的主體地位，已成為適應我國具體國情，推進行政問責法治化的必由之路。

2.統一執法標準。行政問責的范圍及標準是問責得以正確施行的重要方面，在我國行政問責的相關法律法規不斷更新的同時，要對行政問責的標準及范圍做出嚴格的規定。在行政問責執法中，問責主體必須以《行政問責法》為依據，統一執法，并根據不同問責情形對應執法，如此才能保持執法標準的統一，保障問責程序和結果的客觀公正性。

3.規范執法程序。法治化強調整個法律制度的建立與實施是一個動態過程，而非僅僅局限于立法或制度的建立。因此，行政問責法治化要求建立和完善法律制度并嚴格執法。在近幾年的實踐中，推行行政問責遇到的重重困難從一個側面反映了我國行政問責執法程序尚需完善。筆者認為，要完善我國的行政問責執法程序，就必須明確行政問責啟動程序，完善問責調查程序和問責決定程序。在以上行政問責執法程序流程中必須遵循信息公開、公眾參與、政務透明的原則，使行政問責程序在陽光下運行，提高行政問責的公信力。同時，問責程序應保證與其他司法程序有效銜接，對于公務人員的不當行政行為涉及犯罪問題的，應交由司法機關進行獨立調查，杜絕以“責”代“罰”的惡性手段，應對其追究刑事責任的情形應立即啟動對應的司法程序進行處理。[1]

（三）完善行政問責法治化的相關法律制度

1.完善權利保障和救濟措施。對公眾賦予權利保障和救濟措施是現代法治社會的基本要求，對行政問責對象的基本權利予以保障和救濟，既有利于激發公務人員的工作積極性，更有利于我國行政問責制的健康發展。首先，行政問責法制體系的建立是保障行政問責對象權利的基本前提，有了統一的行政問責法律，才能夠有效地避免因行政問責標準、范圍等不統一而導致的不公平。在《行政問責法》出臺前，為使問責對象的權利保障和救濟措施有章可循，應對現有的相關法規進行修訂。其次，在行政問責程序中應明確規定行政問責的救濟措施，在執法中對問責對象應賦予充分的聽證和申訴權利，并將行政問責的處理結果納入司法審查范圍，以充分保障行政問責結果的合理公平。完善行政問責的權利保障和救濟措施是行政問責法治化的重要方面，它充分體現了現代法治的優越性，能夠真正保障每個公眾的權益，維護社會穩定。

2.建立和完善績效問責機制。績效問責是以對公務人員的政績考核為基礎決定是否啟動問責程序的一種問責機制。以政府及其公務人員的政績作為考察標準，也是對行政工作人員進行問責的依據。現階段的行政問責更關注的是政府及其公務人員的行政行為過失，而“無為”通常被忽略。從1996年起，績效考評已在我國16個地市進行了試點。2013年，江蘇省揚州市出臺的《行政效能問責暫行辦法》規定：因不當、不正確、不履行法定職責導致政令不暢，影響社會經濟發展，行政工作效能低下造成不良影響，都將被進行責任追究。地方政府出臺的一系列規定不僅對過失進行追責，而且對行政效能也提出了更進一步的要求，雖然這些舉措取得了一定成效，但政績考核是一個難以進行合理化評定的制度，因而在未來的行政管理領域內，建立績效機制的同時，一定要遵循實事求是和政務公開的原則，將公共評議和責任結果公開。

3.構建被問責官員復出機制。對行政官員的問責是行政問責的重要組成部分。隨著行政問責法治化進程不斷推進，公眾對政府工作的監督意識也在不斷增強，在各類突發事件發生后，行政官員不斷被問責。然而伴隨著被問責的行政官員的悄然復出，問責機制備受爭議，并成為社會關注的焦點。行政問責法治化的全面展開毫無疑問地應對此問題加以回應。首先，應當借助法律的權威對問責后官員的復出設定基本條件，其中應涵蓋復職期限的限制、工作績效、程序要求、復出前應具備的條件等，并確保落到實處。其次，以問責官員的主觀過錯程度為區分標準，區別對待被問責官員復出問題。對于一時失誤、能力欠缺的官員，可以適當考慮復出；但如果存在故意或重大過失，其顯然不具備全心全意為公眾謀福祉的官員則不適宜復出或重新擔任領導職務。再次，對官員承擔的責任進行分類管理，以承擔道義責任、道德責任、政治責任和法律責任等不同類型作為被問責官員復出時區別考慮的因素。如果官員是出于道義責任而被問責，且其本身具有良好的政治素質和道德素質，就應該給他們一個改正的機會；對于因工作過失而問責的官員，經過業績考核、道德考核等程序后可以復出；如果官員由于違反倫理道德和職業道德而被問責，則不予復出的機會；對于因重大政治責任和法律責任而失職的官員一般不予復出。[2]與此同時，將績效考核機制運用其中，建立跟蹤、評估、考核和公開機制，專門負責被問責官員的后續工作監測，在考核期限內經過嚴格的考核程序和復出前公示之后，根據實際情況酌情考慮恢復其公職或另行委派擔任其能勝任的領導職務。

綜上，行政問責法治化是我國政府進行改革創新與探索的重要方面。盡管行政問責法治化在我國尚屬起步階段，面臨著諸多問題，但我們也看到，行政問責法治化的根本目的之一在于責任政府的建立，因此，在處理相關問題時不能止于處理相關責任人員，而應在問責的同時反思相關制度中存在的問題并予以改進。行政問責法治化為我國法治政府建設以及和諧社會下責任政府的構建提供了最優的發展路徑。

【參考文獻】

[1]楊解君.行政責任問題研究（第1版）[M].北京大學出版社，2005.22-23.

[2]袁文姝.分類管理與跟蹤評估：問責官員復出的機制完善[J].中國社會科學報，2011，（08）：2.

（責任編輯：牟春野）