政府行政成本比較研究

摘 要：政府行政成本問題一直是黨和政府高度重視的問題，但無論是縱向比較還是橫向比較，目前我國政府行政成本偏高都是不爭的事實。通過與發達國家、發展中國家及金磚國家相關資料的對比，給我國政府管理帶來的啟示是：增強成本效益觀念和納稅人意識，構建“企業化政府”，強化預算剛性約束，加強事前事中監督，是降低政府行政成本的有效措施。

關 鍵 詞：政府行政成本；成本效益；剛性約束

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0001-05

收稿日期：2014-06-09

作者簡介：譚桔華（1962—），女，湖南衡陽人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院期刊社副主編，研究員，研究方向為政府管理。

一、問題的提出

自黨的十六大以來，歷次黨的代表大會報告都專門闡述了降低政府行政成本問題。報告著重強調：要轉變政府職能，精簡機構，解決機構重疊問題，解決職責交叉、政出多門問題，要減少領導職數，減少行政層次，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本。2012年12月4日，中央政治局會議審議通過了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》；2013年11月25日，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。從黨的代表大會到中央政治局會議，勤儉從政，降低政府行政成本，已成為黨和政府工作的重要議題。可以說，降低政府行政成本，既是世界各國政府管理的預期目標，也是理論界十分關注的研究課題。

對于政府行政成本的研究，在國外類似于政府績效研究。在新公共管理思想的影響下，西方國家對政府績效管理的重視由來已久。1993年，美國通過了《政府績效與成果法》（GPRA），自此美國對政府績效管理進入了實質性階段。英國政府自20世紀80年代以來就開始推行績效管理制度。除英美外，丹麥、芬蘭、挪威、加拿大等經濟合作與發展組織國家都廣泛推行政府績效管理。

我國的有關研究起步相對較晚。進入21世紀以來，其研究主要有：政府成本論（2001）；[1]政府行政成本簡論（2005）；[2]政府行政成本與績效研究（2009）；[3]行政成本及其治理（2004）；[4]降低行政成本， 提高政府效能（2007）；[5]四大因素決定政府“廉價”與否（2008）；[6]我國東西部地區政府行政成本比較研究（2008）；[7]我國政府績效管理研究的回顧與反思（2009）；[8]建立和推行地方政府績效管理制度（2009）；[9]政府行政成本減控的立法保障問題探析（2010）；[10]政府行政成本的結構與治理問題研究（2013）[11]等等。本文在已有研究的基礎上，采用定性分析與定量分析相結合的方法，以定量分析為主，著重進行比較研究。

二、衡量政府行政成本的相關指標

確定政府行政成本衡量指標，是進行行政成本研究的邏輯起點。

政府行政成本是指政府在一定時期內為履行政府職能，向社會提供公共服務、生產公共物品的活動所付出的費用之和。[12]它在指標上主要體現為財政支出中的“行政管理費”或“行政支出”。2007年以前以“行政管理費”作為代表指標，2007年以后則以“行政支出”為代表指標。

2006年2月，國家財政部根據國際貨幣基金組織（IMF）2001年發布的《政府財政統計手冊2001》（Government Finance Statistics Manual2001）的要求，發布了《財政部關于印發政府收支分類改革方案的通知》，在充分考慮我國實際情況的基礎上，盡量與新國際標準接軌。2007年，國家財政部出臺了《政府收支分類科目》，統一按國際貨幣基金組織《政府財政統計手冊2001》標準，將政府收支按支出功能設置類、款、項三級科目。其中，一級科目分為17大類，包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、環保、教育、交通運輸、城鄉社區事務、工商金融事務等。于是，我國原有的“行政管理費”從2007年起在財政支出項目中取消。2007年以后政府行政成本的構成項目包括：一般公共服務、涉外（外交外援）和公共安全，即“行政支出”。

三、我國政府行政成本比較分析

⒈縱向比較：行政管理費（行政支出）增長過快。如上所述，政府行政成本在財政支出中主要體現在“行政管理費”或“行政支出”項目上。縱觀不同年度我國行政管理費或行政支出項目數據，可以大致反映出我國行政成本的變化規律。下表是我國1985-2012年有關年度的資料。

表1：1985-2012年有關年度行政管理費（行政支出）資料

[年份＼&行政管理費（億元）＼&行政支出（億元）＼&年增長速度（%）＼&1985＼&235＼&＼&2.7＼&1990＼&602＼&＼&11.48＼&1995＼&1739＼&＼&24.13＼&2000＼&4993＼&＼&30.33＼&2001＼&6012＼&＼&20.41＼&2002＼&6720＼&＼&11.78＼&2003＼&7528＼&＼&12.02＼&2004＼&8656＼&＼&14.98＼&2005＼&10378＼&＼&19.89＼&2006＼&——＼&＼&——＼&2007＼&＼&12215＼&——＼&2008＼&＼&14097＼&15.41＼&2009＼&＼&14159＼&4.40＼&2010＼&＼&15124＼&6.82＼&2011＼&＼&17601＼&16.38＼&2012＼&＼&20146＼&14.46＼&]

從表1可以看到：1985年到2005年的20年間，我國行政管理費年增長速度都在11%以上。其中，2000年與上年比增長高達30.33%，1995年環比增長24.13%，2005年是1985年的44倍多。在2007年到2012年的6年間，2009年和2010年增長速度有所下降，年環比增長速度不到7%，除此之外，其他年份“行政支出”年增長速度都在15%左右。在1985年到2012年的27年間，我國“行政管理費”或“行政支出”的增長速度是驚人的，2012年是1985年的85倍多。

⒉橫向比較：我國行政成本高于其他國家。縱向比較是對自身的歷史比較，橫向比較則是與其他國家的比較。通過與不同國家相關資料的對比，從中可以找出雙方之間的差距和存在的問題。下面是我國行政支出與發達國家、發展中國家及金磚國家的比較資料。

⑴部分發達國家相關指標。

表2：部分發達國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&瑞士06＼&5.81＼&1647＼&239＼&14.5＼&4.91＼&美國07＼&4.60＼&51291＼&5739＼&11.2＼&4.16＼&英國06＼&4.05＼&5843＼&642＼&11.0＼&4.85＼&加拿大07＼&3.94＼&6068＼&608＼&10.0＼&3.96＼&日本06＼&3.86＼&1835969＼&182218＼&9.9＼&3.58＼&法國07＼&3.85＼&9910＼&1037＼&10.5＼&5.48＼&澳大利亞07＼&3.60＼&3729＼&453＼&12.2＼&4.18＼&新加坡05＼&3.25＼&369＼&68＼&18.5＼&3.42＼&平均＼&4.60＼&——＼&——＼&12.43＼&5.13＼&]

⑵部分發展中國家相關指標。

表3：部分發展中國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&塞舌爾07＼&8960＼&28.5＼&8.5＼&29.8＼&17.71＼&毛里求斯07＼&5450＼&517＼&86.9＼&16.8＼&3.97＼&伊朗07＼&3470＼&748＼&88.1＼&11.8＼&3.33＼&牙買加05＼&3420＼&2183＼&556.2＼&25.5＼&9.19＼&埃及07＼&1580＼&2396＼&656.2＼&27.4＼&8.98＼&玻利維亞07＼&1260＼&358＼&49.4＼&13.8＼&4.80＼&平均＼&3431＼&——＼&——＼&20.94＼&7.55＼&]

⑶四大金磚國家相關指標。

表4：金磚國家行政支出資料

[國家及年份＼&人均GDP（萬美元）＼&財政支出（億本幣）＼&行政支出（億本幣）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&俄羅斯07＼&5800＼&85300＼&17600＼&20.6＼&5.34＼&南非05＼&4810＼&5894＼&719＼&12.2＼&4.67＼&印度06＼&820＼&112391＼&12805＼&11.4＼&3.22＼&古巴10＼&4100＼&460.45＼&——＼&——＼&——＼&]

表5：2000-2012年中國行政支出相關比重指標

[年份＼&財政支出（億元）＼&GDP（億元）＼&行政支出（億元）＼&行政支出占財政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&2000＼&19416＼&99214＼&4993＼&25.7＼&5.03＼&2001＼&22752＼&109655＼&6012＼&26.4＼&5.48＼&2002＼&25884＼&120332＼&6720＼&26.0＼&5.58＼&2003＼&28806＼&135822＼&7518＼&26.1＼&5.54＼&2004＼&32837＼&159878＼&8656＼&26.4＼&5.41＼&2005＼&39173＼&183217＼&10378＼&26.5＼&5.66＼&2006＼&40422＼&211923＼&——＼&——＼&——＼&2007＼&49781＼&257305＼&12215＼&24.5＼&4.75＼&2008＼&62592＼&300670＼&14097＼&22.5＼&4.69＼&2009＼&76299＼&335353＼&14159＼&18.6＼&4.22＼&2010＼&89874＼&397983＼&15124＼&16.8＼&3.80＼&2011＼&108930＼&471564＼&17601＼&16.2＼&3.73＼&2012＼&125912＼&519322＼&20145＼&16.0＼&3.88＼&]

表1-5資料來源：根據《國際統計年鑒2009》及《中國統計年鑒》有關資料計算得出。

從表2可以看出，西方發達國家行政支出占GDP的比重平均為5.13%，最低的國家——新加坡和日本只有3.5%左右；行政支出占財政支出的平均比重為12.43%，其中，加拿大、日本、法國等在10%左右，其他大部分國家在12%左右，新加坡最高，達到18.5%。

表3資料顯示：在發展中國家，行政支出占GDP的比重平均為7.55%，在所列資料中，最高的塞舌爾為17.71%，伊朗最低只有3.33%；行政支出占財政支出比重平均為20.94%，伊朗、波利維亞相對較低，在14%以下。

表4資料顯示：金磚國家行政支出占GDP的比重比較接近，在5%左右；行政支出占財政支出的比重則相差較大，俄羅斯高達20.6%，南非、印度在11-12%。

對照表5資料：我國在2007年之前采用“行政管理費”指標口徑，行政管理費占GDP的比重都在5%以上，這個數據接近金磚國家水平，略高于發達國家水平，低于發展中國家水平；2007年以后，我國采用“行政支出”指標口徑，其“行政支出占GDP比重”與發達國家及金磚國家水平更接近，也更低于發展中國家水平。從行政支出占財政支出比重來看，2007年之前，這一比重在25%以上，高于所有發達國家、發展中國家及金磚國家水平；2007年之后特別是2009年之后，這一比重在16%左右，高于發達國家和金磚國家水平，低于發展中國家水平。

四、中外政府管理差異分析

值得注意的是：在上述對比分析中，縱向比較采用可比價格計算（表1），其數據具有可比性；但在橫向比較時（表2-5），雖然2007年后我國的統計數據盡量與新國際標準接軌，采用行政支出指標，然而，統一的、可比的中外統計口徑難以確定，指標可比性有所降低。但不管如何比較，我國行政成本偏高都是不爭的事實。對比中外政府管理理念、方法等可以發現，我國政府管理存在以下幾個方面的差距。

⒈政府理念：成本效益觀念及納稅人意識不強。一直以來，我國政府機關過于強調社會效益，其實，政府機關既是一個獨立的經濟利益主體，也是財政資金支配和消耗的主要用戶，只是因為不生產產品，因而不會產生利潤，所以，在政府機關沒有成本核算和經濟效益的考核。然而，有投入就應該有產出，投入與產出之比就是經濟效益。在政府機關的業務活動中，投入資金的使用效率如何也應該在經濟效益方面有所體現。但在我國，由于政府機關不考核經濟效益，因此成本效益觀念和節約資金的意識不強。[13]這是我國政府行政機關存在的主要弊端。

同時，我國政府公務人員的納稅人意識比較薄弱。美國著名經濟學家諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼最有名的“花錢矩陣理論”認為，“花自己的錢辦自己的事，既講節約，也講效果，最為經濟；花自己的錢給別人辦事，只講節約，不講效果；花別人的錢為自己辦事，只講效果，不講節約，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，既不講效果，又不講節約，最不負責任。”政府不是企業，不會掙錢，花的都是納稅人的錢，顯然是在花別人的錢辦自己的事和花別人的錢辦別人的事。因此，出于人的本性，在沒有剛性約束的情況下，政府這種“花別人的錢辦自己的事或辦別人的事”即會產生不講節約，不講效果的后果。在我國，這種現象較為普遍。

印度是一個近年來經濟高速增長的國家，但印度政府的節約意識、成本效益理念較強。在印度，政府的辦公樓十分簡陋，一些基層政府的辦公樓破舊不堪，即使作為信息技術發展大國，印度政府辦公用電腦也很陳舊，他們的辦公桌和我國的“老板桌”不可同日而語。日本是當今世界上第三經濟強國，但由于日本自身資源不足，節約即成為日本民族的傳統，政府公務人員也都具有憂患意識。瑞典是市場經濟發達國家，經濟相當富有，但瑞典為了節約行政開支，中央政府除首相府外，其他政府辦公用房全部采用租賃的方式，其租用原則是經濟適用。這與我國各地政府機關競相建設地標性建筑、興建豪華辦公樓的行為形成了鮮明對比。

⒉政府職能：職能越位，社會管理功能弱化。改革開放30多年來，我國政府職能發生了很大的轉變，但還存在一些問題。一方面，在政府與市場的關系、政府與社會的關系上仍存在典型的政府職能“越位”現象；另一方面，隨著現代社會中公共事務的增多、公共問題的日益復雜以及公眾需求的多樣化，政府承擔的公共服務職能越來越多。 由于政府職能“越位”，管了許多不該管也管不好的事情，不僅消耗了大量的政治資源和社會資源，而且政府職能“越位”還造成了政府管理效率的降低，導致了社會管理功能的弱化。黨的十八屆三中全會要求處理好政府與市場的關系，明確市場在資源配置中起決定性作用。政府要向市場放權，讓企業自主決策、自主經營，放寬投資管制。在處理政府與社會關系方面，要求政府向社會放權，部分公共服務職能，能夠交給社會組織的交給社會組織，然后推進政府購買服務。這些都為解決政府職能“越位”問題指明了方向。

明確界定政府職能，政府職能法定化，有效控制政府規模，不斷精簡政府的機構和人員，是發達國家降低行政成本的一項重要措施。美國政府改革計劃早在1993年就已啟動，美國前總統克林頓要求政府裁員、節制，提高行政效率，要求在他任期五年的時間內精簡25.2萬聯邦行政人員。改革執行后，在不到五年的時間里，美國裁減28萬公務員，在克林頓整個任期里共裁減了31萬公務員，并且第一次實現了聯邦財政盈余。

除通過精簡機構、裁減人員來壓縮政府開支外，政府向社會購買服務，減輕政府管理壓力和成本，也是世界主要發達國家實現有效管理和服務的成功經驗。這正是當前我國政府管理需借鑒之處。

⒊預算制度：透明度低，隨意突破。國家財政部在2009年首次公布了中央財政收入預算表、中央財政支出預算表、中央本級支出預算表、中央對地方稅收返還和轉移支付預算表等財政預算報告和中央財政預算表格，邁出了中央財政預算公開的第一步。2010年3月，財政部在2009年公開中央財政預算表格的基礎上，增加了財政預算公開的內容，與此同時，中央有74家部門如國土資源部、科技部等，將部門預算收支總表和財政撥款支出預算表向社會公開。2011年4月，財政部率先將行政運行支出等“部門賬本”首次公之于眾，在中央部委中起到了表率作用，最后在98個中央部門中，有92個部門將部門預算表、部門決算和財政撥款表向社會公開。此外，中央和地方有關部門還公開了“三公經費”支出情況。2012年在上年預算公開的基礎上，中央部門首次公布政府性基金預算表。2013年中央部委及地方政府預算包括“三公經費”預算公開全面啟動。

近五年來，我國政府在提高財政預算透明度方面做了大量的工作，但與公眾能夠看清政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花錢的效益如何，還有很大的差距。即使已經公布的財政預算也常常是人大代表看不懂，老百姓更是一團霧。而且，我國財政決算突破預算是常見現象。

在國外，政府財政預算是剛性的，是不可能隨意突破的。如印度雖然算不上富裕國家，但其經濟實力上升很快。然而在印度，政府花錢完全根據議會預算辦，不管政府哪個部門建辦公樓，首先必須征得議會同意。美國通過各種法律限定聯邦政府和地方政府的各項活動，包括聯邦政府和地方政府的預算公開行為。瑞典中央政府除首相府外的政府辦公用房全部租用，其辦公用房租金按人員用房定額，列入國家財政預算，哪個部門都不能多報。西方發達國家議會的決議和法律是政府處理財政權限的根據。如英國規定，行政機關領款必須經議會批準才行，而且英國的預算評審制度是相當嚴格的，它強制性地要求降低政府的運行成本。這項預算評審制度對每個部門的運營成本進行評審，劃出必要成本、不必要成本，然后要求每個部門每年平均削減1.5%的財政預算。美國預算案一經議會批準，變更方案必須經議會2/3以上的議員同意才能生效。

五、幾點啟示

⒈觀念決定行動。在發達國家，不管經濟多么富有，政府公務人員都保持著節約的傳統，有強烈的納稅人意識。一是在政府機關，無論是辦公大樓還是辦公設備都比較簡陋，甚至采用租賃形式；二是嚴格規定公務用車，專車只能在領導執行公務時使用，辦理私事不可能用公務車，任何政府機構和行政部門公務人員都沒有上下班車接送；三是政府的納稅人意識強。在印度政府公務人員看來，政府辦公樓形象不重要，重要的是用納稅人的錢要踏踏實實為納稅人服務。筆者認為，要從根本上降低政府行政成本，就必須強化成本效益觀念，增強納稅人意識。政府公務人員必須將效益意識和節約觀念上升到為人民服務和對人民負責的高度，在管理和服務的過程中，一點一滴地節省行政成本。

⒉企業效率高于政府效率。在比較公共部門和私營部門的不同效率后西方學者得出結論：企業效率要遠遠高于政府效率。鑒于此，他們提出用企業家精神來改造政府，向企業學習，構建“企業化政府”，以提高政府的運作效率和績效質量。于是，在西方國家的政府管理中，政府職能法定化，社會組織充滿活力，許多公共服務職能都由政府向社會購買。因此，其服務效率高，公民滿意度也高。對此，我國政府職能轉變要不斷深化，要在當好“守夜人”的同時，正確處理政府與市場的關系、政府與社會的關系。向市場放權，要向社會放權，讓市場在資源配置中起決定性作用；要借鑒國外的成功經驗，通過政策引導，采取政府購買、特許經營、委托代理、服務外包等形式，積極推進政府購買服務，完善政府公共服務體系。

⒊剛性約束比制度強。無論是西方發達國家還是在印度，都實行財政預算剛性約束。在西方發達國家的財政預算中，一是實現政府公共支出的法定化。發達國家的社會公共服務項目支出占政府總支出的比重一般都在60%以上，如加拿大法定項目支出占預算總支出就高達70%；二是嚴格控制行政管理支出。如英國建立了一個嚴格的預算評審制度，要求每個部門的財政預算每年平均削減1.5%；三是實行績效預算和績效審計。績效預算管進口，績效審計管出口。審計政府的錢該不該用，用的有沒有效果；四是推行陽光預算。通過預算對政府用錢實行剛性約束，在這種財政預算的剛性約束下，西方國家政府各部門不存在隨意突破預算的可能。我國預算制度要實現這種剛性約束，真正發揮降低行政成本的作用，還任重而道遠。筆者認為，要控制政府的財政活動就要控制政府的預算，只有控制政府的預算，才能控制政府的行政成本。

⒋事中監督比事后監督更重要。近年來，我國在干部管理方面出臺了不少制度，如2012年12月中央出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》；2013年11月25日，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，但仍然存在很多問題，筆者認為，監督滯后應該是其中的原因之一。 對此，要綜合運用多種形式，加強巡視監督、行政監督、審計監督和群眾監督。要讓各種監督貫穿于政府決策、行政執行中，強化事前監督、事中監督，使以權謀私、貪污腐敗行為無藏身之地。

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（責任編輯：高 靜）