《預算法》修訂十年博弈

趙靜

十年磨一劍，新《預算法》在人大對政府預算監督、允許地方政府發債等方面，都有很大進步。

素有“經濟憲法”之稱的《預算法》，在經過四次審議之后，完成了20年來的首次大修。

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（下稱“《決定》”），并重新頒布修訂后的《預算法》，《決定》自2015年1月1日起施行。

本次《預算法》修訂可謂“十年磨一劍”。從2004年《預算法》修改納入十屆人大立法規劃至今已過了十年光陰，過程漫長而曲折。

之所以經歷長時間的修改、審議，是因為預算制度高度重要、高度復雜，對國家經濟、政治和社會多方面影響巨大，牽一發而動全身。

新《預算法》無論是在立法宗旨修改、保留央行國庫原有條款，還是在人大對政府預算監督、允許地方政府發債等方面，都有很大進步，已經接近在現有國家基本政治制度格局中修改《預算法》的最高極限。

允許地方發債

如何防控地方債務風險，成為《預算法》修改過程中高度關注的焦點問題。現行《預算法》關于地方各級預算不列赤字的規定給地方政府發債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務規模迅速上升。

地方自主發債是否開口，在《預算法》修訂中爭議很大。

修改后的《預算法》明確規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。并規定，資金用途只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。

目前，已有上海、浙江等地方政府試點自發自還地方債，2014年確定自發自還債務規模總計為1092億元。

現行《預算法》規定“不列赤字”，脫離發展實際，也不符合國際慣例。地方政府發展經濟離不開舉債，不讓公開發債，很多地方就采取形形色色融資平臺來“曲線救國”，結果缺少規范、缺乏監督，釀成了不少糊涂賬。

新《預算法》在部分“開閘”地方發債的同時，也做出了諸多具體規定，以嚴格防范債務風險的擴張。

比如限定了舉債主體、方式和規模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況做出說明。

此前審議中，不少委員擔心地方債閘門一旦拉開，能否抵御債務風險。新的《預算法》新增規定：“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”。此前，部分官員靠大量借債拉動GDP搞業績，職務調動后“拍拍屁股走人”，此次《預算法》修改增加問責機制，地方政府違反預算法規定舉債的，直接負責人員或將被撤職和開除。

明確央行經理國庫

現行《預算法》第四十八條規定，“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。同時還指出，“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督。”

但在草案二審稿中，此項規定發生了較大變化，草案刪除了“人民銀行經理國庫”的表述，強調“各級政府及其財政部門應當加強本級國庫的管理和監督”，并在最后提出“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。

這樣的說法實際上就默許了從此“央行經理國庫”改為“央行代理國庫”。換言之，央行過去對財政部如何使用國庫資金具有一定的監管權，而改為“代理”之后，僅負責財政資金的收與支。有專家委員把這種變化形象地稱為，央行角色的變化相當于從“會計”到“出納”。這樣的變化表示，財政部希望進一步加大對財政資金的掌控權。

對于上述修改，財政部門曾予以解釋，稱2001年以來財政資金管理模式已發生變化，實行的是商業銀行支付、人民銀行再清算的模式。財政部門把國庫結余資金存放到商業銀行，可獲取利息收入，有利于國庫資金的保值增值。央行則強調，央行經理國庫才能體現出職責分離和權力制衡。

三審稿中則基本延續了二審稿的表述，僅做微調，即把“各級政府及其財政部門”中的“及其財政部門”的表述刪掉，未恢復“中央國庫由中國人民銀行經理”的規定。

《預算法》修正案四審稿，最終恢復了現行法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。

新《預算法》雖然恢復了央行國庫經理制，但仍允許財政專戶（各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶）存在，沒有明確提出“兩個直達”，所有公款從繳款人賬戶直達國庫單一賬戶，所有公款從國庫單一賬戶直達供應商或收款人賬戶，財政專戶的存在，就為“小金庫”留下了隱患。

財政專戶的秘密

現行《預算法》保留了所謂的“預算外資金”，是計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的畸形產物。

“財政專戶”實際上就是那些國庫管理之外的非稅收入、專項基金等，它們不經中國人民銀行，而是財政部門直接和商業銀行對接。但實踐證明，這部分資金在各級財政部門都成為“小金庫”和腐敗叢生的土壤。

二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，但同時補充說明了包括國庫和財政專戶在內的“全部收入和支出”都應當納入國庫單一賬戶體系進行管理。按照二審稿的說法，實際上是默許了“財政專戶”的合法地位。

諸多財政專家認為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”，雖只兩字之差，但意義相去千里。

復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森表示：“這是兩個完全不同的概念，也意味著兩種完全不同的制度安排。”將“財政專戶”與“國庫”相提并論，意味著法律允許國家預算資金可在多個地方和多家銀行分散存放，而不是只存儲在中國人民銀行一家，這實際上否定了央行“國庫單一賬戶管理”的體制。

專家們認為，這為腐敗尋租提供了依據。在專家們看來，二審稿的有關規定實際上是削弱了對財政部門的監管，而且還予以財政專戶“合法地位”，這是預算公開透明的一種退步。

三審稿繼續保留了“財政專戶”的表述，但是增加了財政專戶必須“法律有明確規定或者經國務院批準”才能設立。同時，將“各級政府及財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”改為“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”。

新《預算法》第五十六條則修改為：“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。”

有專家稱，至于財政專戶，并非不可以存在，但是不論是國庫單一賬戶還是財政專戶，都要加強法律和全國人大的監督，而不僅是國務院。

公眾對預算的監督

如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。新《預算法》建立了全口徑預算，今后除了國家秘密，所有的預算、決算，都要公開透明。

從現行《預算法》“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開的時效、內容等條款補充入法，并強調要公開機關運行經費和政府采購情況，《預算法》的修改一步步完善，充分保證公眾的知情權。

上海財經大學教授蔣洪認為，除了加大人大代表和公眾的專業知識水平，公開的信息更細化才是解決“看不懂”問題的根本。從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項做出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經濟性質分類編列到款”，修改后的預算法又往前邁進一步。

“現行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經濟分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說。

新《預算法》強調，未按規定公開或做出說明，將被追究行政責任。下一步，如何貫徹落實至關重要。如三公經費，應把數字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監督才更有力更有效。

新《預算法》圍繞財政收支監督和公開力度都有明顯加強。政府預算的公開與透明，既是現代財政制度的基本特征，也是現代國家治理的題中應有之義。

引人關注的是，所有的財政收入都要納入預算，這是完整性約束，預算之外不得存在臺面下收入支出。