降低地方財政對中央的依賴度

許善達

此次財稅改革完成后，地方財政對中央的依賴度，應以不超過20%為宜。這更多通過中央上收支出責任來實現，而上收增值稅，下放消費稅，這就是稅制改革目標和解決中央地方財政失衡目標的統一。

2013年，中央財政收入占總財政收入的比重為48%，地方財政收入占比重為52%。同年，中央政府直接支出僅占總支出的15%，地方政府直接支出占總支出的85%。地方財政對中央財政的依賴度過高，已經超過40%。而實踐證明，中央財政轉移支付在數量和時間上不可能與每個地方政府預算支出的數量和時間相匹配。多年來，地方政府面對這樣的格局通過不同方式呼吁中央政府解決地方政府的財政困難。

但是，此前對這一矛盾的處理思路，并不是上收地方政府的支出責任，更不是向地方政府下放財力，而是為地方政府設計一個新的稅源，讓地方政府增加對居民征稅來緩解地方政府財政困難。在上海和重慶試點對居民住宅開征房產稅就是所設計的措施之一。而居民收入差距過大、房價高企的形勢又為這一措施的推出增加了理由。

自上海、重慶試點以后，雖然上屆財政部一直推動擴大試點地區，但是沒有一個地方政府認同這項試點。事實上，上海、重慶的試點即使在當地也受到強烈的反對，不過沒有公開罷了。

“十八大”以后，習近平總書記果斷地調整了房地產戰略，不但要求凡是涉及增加居民稅收的措施必須先行立法，而且決定把房地產稅的立法工作從國務院轉交給全國人大負責。這個決定不僅僅是對圍繞房產稅的爭論做了結論，更深刻的是，否定了上屆財政部解決中央與地方財政關系失衡的思路。應該充分肯定的是，本屆財政部部長主張只有在減少交易環節稅收的條件下才可以在保有環節開征房產稅。這個主張不但否定了上海、重慶房產稅試點方案，而且也否定了通過地方政府增加對居民征稅來解決中央與地方財政關系失衡的思路。

現在，擺在我們面前的問題和幾年以前一樣，用什么思路來解決中央與地方財政失衡問題？換句話說，此次財稅改革在解決中央與地方財政失衡方面的目標是什么？

調整中央與地方財政關系的目標

中國的地方政府承擔的政府職責遠遠多于發達市場經濟國家的地方政府，即使是美國這樣聯邦制的大國，隨著國家的發展，更多的政府職責也從地方政府轉移到中央政府，州政府的支出占政府總支出的比例也遠沒有中國地方政府高。目前，中國的現狀是：中央政府收入占政府總收入比重低于發達市場經濟國家，同時，中央政府支出更遠低于發達市場經濟國家。

兩個“低于”都是財稅改革要解決的問題。解決兩個“低于”的路徑是此次財稅改革的重要決策之一。

政治局已經提出了保持中央與地方收入格局大體不變的指導原則，在這一原則指導下，只能通過由中央上收若干支出責任的路徑來解決。為什么？原因在于，雖然中國地方政府收入所占比例也高于發達市場經濟國家的地方政府，但綜合考慮，地方政府對中央財政依賴度達到40%的比例確實使地方政府難以順利地履行職責。這是在1994年財稅改革目標實現以后產生的新問題，現行分稅制肯定不能再持續下去了，此次財稅改革必須對中央與地方收入支出關系進行調整。

按照政治局的決策，我們認為，調整的目標應該明確為：在維持中央對地方財政控制的前提下降低地方財政對中央的依賴度。換句話說，2020年，此次財稅改革完成后，地方財政仍然要依賴中央，但是依賴度要顯著降低，應以不超過20%為宜。

兩項主要措施

要降低地方財政對中央財政的依賴度有兩項措施可以采取。

第一項措施是下放財力。雖然地方政府對這項措施呼聲很高，但是，發達市場經濟國家的中央政府和地方政府的支出責任不盡相同，而大多數國家中央財政收入一般要占到全部政府收入的三分之二左右。目前中央與地方財政關系失衡的主要矛盾是中央承擔的支出責任太少呢，還是地方收入太少？顯然，中央政府目前承擔的支出責任太少是主要矛盾。2020年之前這樣的支出責任中央能上收幾項，取決于改革進程和工作力度。

第二項措施必然是中央上收支出責任。在方案討論中，對此有很多建議。比如最多的建議認為社會保障體系本應由中央承擔，而目前中國仍然實行的是分省統籌，應該上收中央。

還有建議認為，法院、檢察院系統也應全部垂直到最高人民法院和最高人民檢察院，包括公安也可以增加由公安部直屬的警察力量。

還有建議認為，九年國民義務教育應該由中央政府負責，目前各級政府都承擔部分九年國民義務教育的支出責任，使得許多貧困地區的孩子享受不到九年國民義務教育的最低標準。依靠社會力量搞希望工程本身就表明政府沒有履行好九年國民義務教育的職責。

還有建議認為，跨區域的環境保護和污染治理的職責應該由中央政府承擔，因為污染物的排放和治理顯然地區間利益差別甚大，地方政府之間難以協調。諸如此類，還有很多。

但是，可以肯定地說，這些建議雖然都有道理，但不可能在此次財稅改革中一次性全部解決。到目前為止，中央決定上收哪些支出責任尚未公布，但是，就司法領域而言，中央已經決定的是，實施市、縣兩級法院、檢察院由省法院、省檢察院垂直管理的體制，警察系統并未做出類似的調整決定。就目前這項決定而言，雖然在司法領域是歷史里程碑式的改革，但就中央與地方財政關系而言并無重大影響。

有媒體披露，政治局決定把九年義務國民教育和跨區域環境保護和污染治理的支出責任上收中央。

可以肯定，上收這兩項支出就會發揮恢復中央與地方財政平衡的效果。中央支出的比重會明顯提高，而地方支出比重會明顯降低。

應該說這項改革目標將基本實現。至于這兩項支出總量多少？上收以后地方財政對中央依賴度降低多少？這有待于財政部的測算。

可以肯定的是，根據政治局決定中央政府上收若干支出責任以后，目前中央與地方財政收入支出關系失衡的局面會有很大改善。

但是，仍然不能說已經符合社會主義市場經濟的要求，而最大的問題主要是中央政府沒有全部承擔本應由自己承擔的支出責任，比如許多學者建議的社會保障支出、法院和檢察院支出，等等。或遲或早，中央政府還要進一步上收支出責任，同時，根據支出責任上收的進度，再相應調整中央與地方的收入格局。此次財稅改革在這個領域是調整支出責任來維持收入格局不變，今后，就將是調整收入格局來服從支出責任的調整。按照政治局要求，在2016年完成這次支出責任的調整，到2020年，就必然是根據中央進一步上收比如社會保障、司法系統等支出責任的同時調整（主要是中央上收）收入格局。

我們認為，2020年之后，中央與地方的財政關系要在進一步逐項上收本應由中央承擔的支出責任的過程中，逐步將中央與地方收入格局調整為中央三分之二，地方三分之一，同時保持地方財政對中央財政依賴度在20%左右。

上收增值稅，下放消費稅

應該注意的是：雖然此次財稅改革要保持中央與地方收入格局大體不變，因此，從解決中央與地方財政失衡的角度不會下放財力，但是，這只是就中央與地方收入格局的總量而言，并不意味著在此次財稅改革中中央與地方的收入結構不會調整。

我們必須看到，為了推進營改增并且實現增值稅規范化的統一分成制度，地方政府收入就會大幅度減少并且把部分地方收入調整為中央收入。這會改變中央與地方收入格局，加劇目前的失衡狀態。這與保持中央與地方收入格局大體不變的指導原則相悖。按照政治局的指導原則，必須在上收增值稅一定比例的同時下放一定數量的中央收入，以維持中央與地方各50%左右的收入格局。下放的中央收入最好的選擇是改變征收環節以后下放消費稅。

上收增值稅收入和下放消費稅收入必須統籌設計。換句話說，由于上收增值稅的區域分布和下放改變征收環節的消費稅的區域分布存在差異，設計好這一改革方案難度相當之大。為了規范增值稅的分成制度，要下放消費稅收入以對沖上收的增值稅收入，這就是稅制改革目標和解決中央地方財政失衡目標的統一。

作者為聯辦財經研究院院長，原國家稅務總局副局長