維穩(wěn)大變局

葉竹盛

像往常一樣，2014一開年，一場(chǎng)面向全國政法系統(tǒng)的會(huì)議召開了。和往常不一樣的是，這場(chǎng)會(huì)議的名稱悄然從“全國政法工作會(huì)議”升格為“中央政法工作會(huì)議”。升格之后的大會(huì)迎來了“史上最豪華”的出場(chǎng)陣容，中共中央總書記習(xí)近平和中央政治局常委劉云山、張高麗均出席了會(huì)議，而往年出席大會(huì)的最高官員一般是中央政法委書記。

落幕不久的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)了一份全面深化改革的總綱，其中大量涉及政法系統(tǒng)的改革舉措。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定可以說是中國30多年改革開放時(shí)代的兩大關(guān)鍵詞，但與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一步步漸進(jìn)的卓有成效的深化改革相比，維穩(wěn)機(jī)制的改革卻每每舉步維艱。

1989年后，中央政法委因應(yīng)維穩(wěn)的嚴(yán)峻形勢(shì)而重生，維穩(wěn)成了政法系統(tǒng)的核心任務(wù)。近年來，維穩(wěn)新思維成了官方、學(xué)界和媒體討論的熱門話題，維穩(wěn)體制改革端倪初現(xiàn)。

如今，在新一輪全面改革的背景下，求變之中的政法系統(tǒng)將謀定怎樣的維穩(wěn)新格局？

2008年前后，中國的維穩(wěn)被推向了“極致”。奧運(yùn)會(huì)、金融風(fēng)暴、全國“兩會(huì)”和60周年國慶，種種重大議程之下，中國從經(jīng)濟(jì)到政治到社會(huì)問題，都給“維護(hù)大局穩(wěn)定”帶來了極大挑戰(zhàn)。作為應(yīng)對(duì)，以政法系統(tǒng)為主體的“維穩(wěn)機(jī)器”全力開動(dòng)，除在各地強(qiáng)力將不和諧因素消滅在萌芽階段以外，一個(gè)“水泄不通”的環(huán)北京維穩(wěn)帶也牢牢設(shè)立了。

從結(jié)果上來看，“極致”的維穩(wěn)態(tài)勢(shì)取得了預(yù)定的成果，中國又一次順利闖過了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)卡。然而，也因此將運(yùn)行了20多年的維穩(wěn)體制中的問題集中暴露出來，各方各界呼吁維穩(wěn)新思維。

中國政法大學(xué)應(yīng)星教授，長(zhǎng)期研究“維穩(wěn)”，他歸納出了三種維穩(wěn)的基本方式，“拔釘子”、“開口子”和“揭蓋子”。分別指強(qiáng)力打壓、給予政策優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、懲處涉事官員。這些以行政為主導(dǎo)的維穩(wěn)技術(shù)在民眾和官員之間造就了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的機(jī)會(huì)主義心理，使維穩(wěn)陷入了“天價(jià)維穩(wěn)”的困境和“越維越不穩(wěn)”的悖論之中。在應(yīng)星看來，這樣的維穩(wěn)政治學(xué)是一把雙刃之劍，雖有短期之效，卻容易陷入死循環(huán)，難以自拔。

更令人擔(dān)憂的是，按照學(xué)界的通行觀點(diǎn)，官僚機(jī)關(guān)總有自我膨脹的傾向，維穩(wěn)雖然是國家層面的核心任務(wù)，但卻可能被體制“綁架”，變成實(shí)現(xiàn)官員個(gè)人和部門利益的“工具”。

2010年，人民日?qǐng)?bào)社旗下的《人民論壇》雜志曾對(duì)維穩(wěn)異化的現(xiàn)象做過調(diào)查，近八成受調(diào)查者認(rèn)為一些地方政府借維穩(wěn)名義不作為或亂作為現(xiàn)象“較嚴(yán)重”。這些現(xiàn)象包括以維穩(wěn)的名義瞞報(bào)重大事件的信息、干涉司法個(gè)案、濫用警力征地等等。

在機(jī)構(gòu)層面，一些學(xué)者也觀察到，維穩(wěn)可能成為一些部門“養(yǎng)癰自重”的重災(zāi)區(qū)。一個(gè)淺顯的邏輯是，因維穩(wěn)而存在的機(jī)構(gòu)和職位，在越不穩(wěn)定的環(huán)境下，其重要性越突出，獲得的權(quán)力和投入也越大。消滅了“不穩(wěn)定因素”無疑等同于消滅維穩(wěn)部門自身，這顯然不符合理性計(jì)算的結(jié)果。這種逆反邏輯之下，更深層的悖論必然會(huì)出現(xiàn)。

《人民論壇》的調(diào)查顯示，七成以上受訪者認(rèn)為異化最嚴(yán)重的是維穩(wěn)的目的，官員“只保自己官帽，不管群眾疾苦”，此外近兩成認(rèn)為最大的問題是維穩(wěn)只“重視最后結(jié)果，不重源頭”。南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授徐行分析說，個(gè)別地方官員維穩(wěn)的出發(fā)點(diǎn)不是社會(huì)穩(wěn)定，而是“為了保住自己的位置，為了從維穩(wěn)中撈取更大的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益”。

沉疴待治。2009年的甕安事件和2011年的烏坎事件先后給維穩(wěn)的主政者敲了一記警鐘。維穩(wěn)思維在話語層面上也在烏坎事件之后發(fā)生了根本改變。如果說北京奧運(yùn)后，反思維穩(wěn)主要在強(qiáng)力還是柔性的操作層面上展開，那么烏坎之后，權(quán)利維穩(wěn)取代了權(quán)力維穩(wěn)，根本上改變了維穩(wěn)的性質(zhì)。

此次中央政法工作會(huì)議的召開，傳達(dá)出維穩(wěn)新思維已在最高層成為共識(shí)。習(xí)近平在大會(huì)的講話中提出，促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求。這是一個(gè)切中要害的提法。

近年來，甕安事件等激烈的群體性事件中，司法機(jī)關(guān)也成為群眾“沖擊”的目標(biāo)。司法公信力的滑坡是權(quán)力維穩(wěn)的必然結(jié)果，法院和檢察院在維穩(wěn)序列中往往處于被動(dòng)的位置，這道社會(huì)公平正義的“最后底線”，先是被權(quán)力借維穩(wěn)之名突破，再就是不被求告無門的民眾所信賴。

習(xí)近平在大會(huì)上提出了四個(gè)“決不”：“決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯(cuò)案。”這意味著司法機(jī)關(guān)受權(quán)力主導(dǎo)，以壓制進(jìn)行維穩(wěn)的思路，將調(diào)整為以權(quán)利維護(hù)為目標(biāo)的回應(yīng)型維穩(wěn)。

最為系統(tǒng)性的思維轉(zhuǎn)變，則在于對(duì)“法治方式和法治思維”的強(qiáng)調(diào)。法治維穩(wěn)方式區(qū)別權(quán)力維穩(wěn)方式的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)，首先自然是摒棄結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)力思維，這種思維只要能夠達(dá)到穩(wěn)定目標(biāo)，則不擇手段。此次政法工作會(huì)議提出了“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的概念，中央政法委書記孟建柱稱之為“底線思維”，不能以違法的手段追求維穩(wěn)的目標(biāo)。

其次是不能單純以政治性的眼光來看待社會(huì)不穩(wěn)定的問題，法治維穩(wěn)的思維要求將民眾合理合法的利益訴求當(dāng)作法律問題，通過司法的途徑解決。這就進(jìn)一步要求區(qū)分政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定問題，而即便是政治穩(wěn)定問題，也可以尋求法律途徑的解決。中央黨校教授張恒山認(rèn)為，維穩(wěn)思維的轉(zhuǎn)變，對(duì)于“徹底擯棄傳統(tǒng)的階級(jí)斗爭(zhēng)思維、突出維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益具有重大意義”。

維穩(wěn)的新思維已經(jīng)越來越清晰，已經(jīng)取代了舊的官方話語，但觀念的轉(zhuǎn)變只有配合以體制的變革，才能迎來新的格局。

從十八大到今年的中央政法工作會(huì)議，眾多有關(guān)政法機(jī)關(guān)的改革方案擺上了臺(tái)面，一些已經(jīng)落實(shí)，另一些則正在制定詳細(xì)方案和時(shí)間表，蓄勢(shì)待發(fā)。種種跡象表明，配合維穩(wěn)新思維，在制度層面上的一次“二十載未遇之大變局”即將開啟。

先是運(yùn)行了近60年的勞教制度被廢除。勞教一度被認(rèn)為是“維穩(wěn)利器”，由公安機(jī)關(guān)一家主導(dǎo)，包羅了眾多說不清道不明的“口袋罪”，也因此具備很大的“靈活性”。在正式“廢勞”之前，全國許多地方已經(jīng)實(shí)際上停止了勞教。盡管新的替代性制度，例如《社區(qū)矯正法》等還未出臺(tái)，但在近一年的“制度真空期”內(nèi)，中國的維穩(wěn)形勢(shì)并未惡化，甚至據(jù)統(tǒng)計(jì)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)和群體性事件雙雙降低。

另一個(gè)悄然發(fā)生的變化是，自2012年起，各地政法委書記大多已不再由公安局長(zhǎng)兼任。一個(gè)超脫于公檢法三家之上的政法委書記，將更可能帶領(lǐng)政法委回歸統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政法工作這一宏觀職能，而不只是倚重公安局一家。據(jù)著名法學(xué)家李步云發(fā)表在媒體的文章回憶，卸任公安部長(zhǎng)后接任中央政法委書記的孟建柱有一次會(huì)上和他說起取消勞教制度時(shí)表示，“過去是公安部門反對(duì)取消勞教，我是公安部長(zhǎng)不好說話，現(xiàn)在我不是部長(zhǎng)了，就要提出勞教制度改革”。

去年年初的全國政法會(huì)議上，孟建柱對(duì)中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)們說：“領(lǐng)導(dǎo)們就不要對(duì)具體個(gè)案做出批示了，讓各個(gè)司法機(jī)關(guān)放手去做就行了。”

2013年以來，由中央政法委牽頭，公檢法等司法機(jī)關(guān)“聯(lián)動(dòng)”的事例增多，例如在政法委的協(xié)調(diào)下，“兩高”出臺(tái)了打擊食品安全犯罪的司法解釋，聯(lián)合發(fā)布了打擊環(huán)境污染的司法解釋，公檢法司四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切的食品安全、環(huán)保和嫖宿幼女等熱點(diǎn)問題。

另一涉及維穩(wěn)的改革指向的是信訪領(lǐng)域。2013年起，在中央政法委的主導(dǎo)下，信訪部門不再受理涉法涉訴信訪，改由政法機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理。國內(nèi)多地已先后展開了試點(diǎn)工作。北京市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，北京市政法機(jī)關(guān)受理的初信初訪中，已有50.1%的案件導(dǎo)入法律渠道。

此外，中央政法委正在制定涉法涉訴信訪終結(jié)制度，將分別由中央和省級(jí)的政法機(jī)關(guān)做出終結(jié)信訪的裁決。以往信訪工作主要由黨政部門主導(dǎo)，涉法信訪除了在個(gè)案可能影響司法終局判決的權(quán)威性以外，還給黨政干涉司法開通了“合理”的制度渠道。信訪的“分流”改革，“行政的歸行政，司法的歸司法”，顯然將有助于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地行使職權(quán)，確立法律上裁判的最終權(quán)威。

如果說以上改革主要發(fā)生在體制的橫向安排的層面上，那么全面深化改革方案中提出的地方司法機(jī)關(guān)在人事和財(cái)政上脫離地方的改革，由于涉及維穩(wěn)體制的垂直層面，則可能帶來更為深遠(yuǎn)的影響。

垂直管理的改革落實(shí)后，地方司法機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)，具體到中觀層面，則意味著地方黨政主導(dǎo)下編織出來的各項(xiàng)維穩(wěn)工作指標(biāo)，將無法直接影響到司法機(jī)關(guān)日常運(yùn)作。以往哪怕是一個(gè)行政部門也能向法院、檢察院下達(dá)某項(xiàng)工作的考核指標(biāo)，由于牽扯到人事和財(cái)政的安排，兩院只得被納入到當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)體系中。

信訪的分流改革加上司法機(jī)關(guān)的垂直管理，顯示維穩(wěn)格局將從“單塊多層”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄩K多層”，行政和司法將成為維穩(wěn)的不同主體，相互制約，而不再是混淆不清，鐵板一塊。

就像中國其他領(lǐng)域的改革一樣，觀念的障礙不再像改革之初一樣頑固，不再成為改革的根本阻力。經(jīng)過20多年的發(fā)展，頗大的維穩(wěn)機(jī)器早已深入中國的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)肌理，利益網(wǎng)絡(luò)盤根錯(cuò)節(jié)，難以剝離，更難以回歸單純的為了公平正義的價(jià)值目標(biāo)。讓維穩(wěn)新格局成為可能需要更堅(jiān)決的行動(dòng)，正如習(xí)近平在是次大會(huì)上要求堅(jiān)定掃除政法領(lǐng)域腐敗的講話，強(qiáng)調(diào)要以“最堅(jiān)決的意志”、“最堅(jiān)決的行動(dòng)”，“堅(jiān)決清除害群之馬”。

畢竟，除舊才能迎新！