法治離不開民主的支撐作用

朱世海

民主和法治，已寫入“社會主義核心價值觀”，成為中國特色社會主義的價值追求。推進民主和法治建設，對于當前“推進國家治理體系和治理能力現代化”也至關重要。關于民主與法治之間的關系，理論界和實務界曾有過這樣的共識，即民主是法治的基礎，法治是民主的保障。但近年來對這個共識出現了比較大的分歧，尤其是在全面深化改革開始后，有一種聲音認為法治必須先行，“法治可以和民主無關”。對于這些民主與法治關系的“新說法”，我們應當給予充分重視。筆者認為，對民主和法治的關系，仍然需要從歷史和現實兩個層面予以細致的廓清，尤其是充分重視民主對于法治的支撐作用，以防止我們在建設社會主義法治國家過程中步入誤區，走了彎路。

在民主與法治關系“新說法”提出者那里，對民主并沒有一個明確的界定。如果這里的民主指的是如今發展比較成熟的一人一票的徹底普選制，從法治的發生學角度看，“法治可以和民主無關”似乎有一定道理。

但西方法治國家建設歷程表明，法治是政治力量博弈下建構的結果，不存在天生的法治。以較早產生法治元素的英國為例，英王在1215年親自簽署了多數條款是維護貴族、教士的權利和限制王權的《自由大憲章》，但英王簽署此法律文件絕不是自愿的，而是受到英國貴族的脅迫，該法律文件是英國王權與貴族權、王權與基督教神權之間對抗、妥協的結果。此后的《權利法案》更是光榮革命的產物，如果沒有英國資產階級和新貴族的長期抗爭，就難以想象有《權利法案》這樣的法律文件來確定以法律的權力代替國王的權力。

雖然英國早期的這種抗爭政治還不具有現代程序民主（主要是選舉）的元素，但飽含實質民主（即主權在民）的基因，英國民眾的選舉權等權利和自由就是在這種抗爭中得到確立和擴大，而國王的權力因民眾的反抗受到越來越多的限制。

在民主對法治的基礎作用方面，很多人拿殖民時期的香港說事，提出香港長期沒有民主，但有法治。香港長期沒有民主、有法治是不可否認的事實，但殖民時期香港的法治是移植于英國。這種舶來的法治因在香港缺乏本地民主的支撐，運行中也出現過嚴重的問題，如港英警務系統曾出現集體性的腐敗行為。

被馬克思譽為“古代最偉大的思想家”的亞里士多德曾經提出過關于法治的著名論斷：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”如何保證大家所服從的法律本身是制定得良好的法律？如何保證已成立的法律獲得普遍的服從？這離不開民主的支撐作用。

法治的中心環節是依法辦事，要求法律獲得普遍的服從，反對超越法律的特權，法治的要義是規制權力（power），即治“官”而不是治“民”。故此，法治只存在于民主政體中，絕難存活于專制政體之中。

有學者提出，英國法治發展的歷史就是“君主之下的法治”，或者是“君主專制之下建立起來的法治”。這些觀點很需要商榷。英國不存在“君王之下的法治”，法治國家也不是“君主專制之下建立起來的”。因為法治是堅持憲法和法律至上，憲法和法律之上不存在任何事物，當然也排除君王。英國的法治史就是臣民與國王不斷抗爭的歷史，就是這些抗爭，迫使國王也得守法，不具有超越法律之外的特權。

我們今天的社會主義民主是社會主義法治的力量源泉，這不僅體現為只有充分發展社會主義民主才能制定符合人民意志的法律，而且體現為只有發展社會主義民主才能確保法律獲得普遍的服從。

雖然2011年我們宣布我國已經形成一個中國特色社會主義法律體系，但現實中法治水平仍然不容樂觀，一些公權力并沒有被放進籠子里，于是我們今天還不得不既打“大老虎”，又要拍“小蒼蠅”。事實表明，只有法律還不行，如果缺乏群眾的民主參與、媒體的民主監督，就很可能仍然是“黑頭”（法律）不如“紅頭”（政策）、“紅頭”（政策）不如“口頭”（領導的話），法律就很難得到很好的執行。黨的十八屆三中全會提出，要更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。我們確信，隨著社會主義民主不斷發展、健全、完善，相應的，社會主義法治也必然隨之發展、健全、完善。

我們強調民主對法治的基礎作用，并不忽視法治對民主的保障作用，只有讓民主在法治的軌道上運行，才能保障民主安全、穩定和健康地發展。但當下問題的關鍵是法治受制于民主，民主的水平高低決定著法治的水平高低。民主在法治的軌道上運行的前提是民主必須先上了軌，如果民主過度匱乏，就無法對權力構成實質性制約，甚至連形式制約都不存在。

十一屆三中全會以來，法治得到越來越多的重視，十六大還首次在黨的全國代表大會上提出堅持“依法執政”。雖然我們認識到法治對民主發展的重要作用，并努力建立法治國家，但因民主的不足而造成法治在實踐中推行的困難，對執政黨來說，現實中仍無法避免出現個別地方黨委以文件形式違反法律的違法執政事例。這些年來執政黨的執政方式法治化已取得很多成就，中共中央于2012年部署開展黨內法規和規范性文件清理工作，2013年10月至2014年12月是第二階段。但不可諱言，法治中國的突破性進展還待仰仗黨內民主，特別是人民民主的進一步發展。

雖然我們的民主建設曾因缺乏法治保障而經歷過嚴重挫折，但不能因此就暫緩發展民主，甚至以為下一步法治建設可以不需要民主的支撐作用了。用鄧小平的話說：“這好像兩只手，任何一只手削弱都不行”。 沒有哪個國家（地區）法治能一蹴而就，更不存在 “完美的法治”。提出“千萬不能法治還沒有建立，就搞起民主”觀點的學者，很可能是鑒于某些民主轉型國家因國民行為失范而出現的動亂。的確，有的國家鑒于民主短缺的現狀，試圖在短時間內通過實施“全面民主”等手段來促進社會轉型。但這種速成的、不成熟的“高度民主”帶來巨大的沖擊力，不僅快速銷蝕原政治體系的合法性，而且徹底撕裂多種尖銳矛盾并存的社會，于是社會動亂就難以避免。

某些轉型國家之所以出現動亂，看起來是民主泛濫而法治缺乏造成的，癥結還是民主未得到良性發展。縱觀這些年世界上出現動蕩的國家，幾乎都因民主嚴重短缺而無法建立起法治（雖然都有法律），統治者超越于憲法和法律之外，或具有憲法和法律賦予的特權，這種不正義的法制容易引起被統治者的不滿，即使是統治集團內部的不同群體之間也很可能會因分贓不均而產生怨恨。這些不滿和怨恨一旦物化為行動，就很容易超越憲法和法律的邊界，從而出現政局動蕩，甚至流血沖突。

解決平穩轉型的根本還是靠循序漸進地發展民主，逐步建立起體現、維護公平正義的法律制度和實施這些法律制度的權威機構，使所有政治主體都依法行事，從而確保社會轉型的“軟著陸”。

我國也正處于由傳統社會向現代社會的轉型階段，此轉型也尚不具備充分的法治保障，這根源于社會主義民主的發展還沒有達到較高的水平，實難以形成較高水平的社會主義法治。

在如何發展民主問題上，我們必須處理好選舉民主與協商民主的關系。2007年國務院新聞辦公室發布了《中國的政黨制度》白皮書，第一次提出“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”。筆者參與了該白皮書的起草工作，筆者認為，社會主義協商民主的提出從理論上豐富了我國的民主形式，也為人民政協發揮作用提供很好的理論支撐，具有較強的現實意義。現在，全國政協“雙周協商座談會”這一“參政議政”重要渠道也再次出現在公眾視野中。

但遺憾的是，一些學者把兩者的相結合，誤為協商民主要將選舉民主取而代之。其實哈貝馬斯等西方學者在上世紀提出協商民主理論也僅是想以此來彌補選舉民主的不足，而不是要替而代之。無論是在理論上，還是在實踐中，我們都應堅持兩者的結合，選舉民主是協商民主的基礎。這是因為，只有以選舉民主為基礎的協商民主，才能保證參與協商的主體不僅具有廣泛的民意授權資質，而且具有真實的群體代表性，也只有通過民主程序才能保證協商各方在主體地位上的平等，這種接地氣的協商民主才會具有不竭的源頭活水。

全國“兩會”就要召開了。60年前，新中國召開了第一次全國人民代表大會。60年后，人民代表大會制度仍還需要進一步在實踐中完善，新近發生的湖南衡陽破壞選舉案就是一個引人警醒的案例。面對我們的選舉民主還處于初始階段的事實，當前和今后相當長時期內，我們必須加快完善人民代表大會制度，切實確保各級人民代表大會不僅成為反映人們利益訴求的機關，而且成為維護人民權益的機關，成為人民監督其他公權力的機關。

正確處理民主與法治的關系、選舉民主和協商民主的關系，才能保證社會民主發展沿著正確的戰略方向前行，為社會主義法治建設提供強有力的內在支撐。