增城：做實做細群眾工作 化解焚燒廠落地難

自 2009 年以來，廣州市番禺區、花都區的垃圾焚燒廠建設均遭遇了選址落地難，相繼發生了群體性事件。在全國反對垃圾焚燒最強烈的廣州地區，增城也遇到了同樣的難題，但通過做實做細群眾工作，焚燒廠項目得以平穩推進，目前已進入施工準備階段。

一、尋找公益項目群眾反對的原因

一個為群眾處理垃圾的公益性項目，為什么會遭到群眾反對？項目實施不但沒有解決“垃圾圍城”問題，還增加了“怨氣圍城”，原因何在？

增城市人民政府認為，首先是決策脫離群眾。在項目起始階段，容易犯兩個錯誤。一是決策防著群眾。在規劃建設初始階段，由于擔心群眾反對，割裂了群眾參與，屏蔽了群眾的聲音，將選址和建設的相關信息“捂住”，等到決策信息迫不得已公開時，群眾認為是被“代表”了。二是決策繞過群眾。決策者不敢去直面那些反對建設的群眾，和群眾之間沒有溝通和對話的平臺。群眾無法通過正常渠道反映訴求，其利益要求得不到充分表達，迫不得已采取抵制政府決策的做法。

其次是工作不深入群眾。政府部門、鎮街和投資方等主體在建設過程中，一是不知道群眾為什么反對。在項目開展前期，認為群眾就是反對焚燒垃圾產生的污染影響健康，所以一味向群眾解釋什么是二英、沒有那么毒害等常識，對群眾反對的其他原因不清楚。二是不知道哪些人在反對。是一般群眾反對，還是社會賢達人士？是村民還是村干部？是利益相關者還是別有用心者？我們的工作人員思想通不通？我們的公職人員反不反對？對這些問題不深入群眾，就不會有真正的答案，群體事件發生了，自己還覺得莫名其妙。三是面對群眾恐慌無法應對。在不了解和誤解的狀態下，群眾容易產生恐慌、畏懼心理，建設者往往不系統去分析產生這些問題的原因，也就沒有化解矛盾的辦法。

再次是建設不依靠群眾。政府部門工作人員通常認為，建設生活垃圾焚燒廠是在辦好事，群眾是否知情和參與都無關緊要。于是，只是盲目和一味的說教，沒有想到要依靠群眾。一是站在群眾對立面。對群眾質疑的二英、冒黑煙等技術性問題，不是由專家、專業機構或投資企業去解釋，而是行政領導去解釋，給群眾感覺政府人員是為投資方說話，官僚主義。二是沒有廣泛發動群眾。在決策到實施過程，項目建設組織者容易把目光盯在項目征地和環評涉及范圍，而對更大范圍的群眾缺乏宣傳；容易把目光盯在征地村民身上，沒有考慮企業經營者、外出人員、公職人員、外來人員的訴求。當外圍群眾和這些征地村民之外的人反對建設焚燒廠時，自然是束手無策。三是不信任群眾。認為反對的群眾多是不講道理，是被人利用；認為群眾認知水平低，容易被媒體誤導。遇到反對時，方法簡單，家長作風，結果適得其反。

二、做實做細群眾工作

廣州市第六資源熱力電廠（以下簡稱增城項目）選址于增城市，處理規模為 3000 噸/日，分兩期建設，首期建設規模為 2000噸/日。項目前期群眾的反對聲音依然強烈，進展也不順利，還一度停止。分析以上原因，增城市人民政府認為，歸根結底還是工作沒有到位。2012 年 11 月，項目在原址重新啟動建設工作，采取了以下做法。

深入調研。工作人員入村入戶廣泛開展調研，并根據調研結果及時調整工作方法。在環評公示等重要環節之前，市主要領導召開座談會，與村社干部、公職人員和上百名村民代表座談。

一是調研為什么反對。調研發現，群眾反對的理由大體如下：看媒體負面報道后害怕（如媒體報道焚燒廠周邊成癌癥村）；擔心垃圾焚燒廠落戶會使這個鎮的名聲難聽，影響區域發展；簽名同意建設的話，會受到其他村歧視；擔心垃圾運輸帶來污染；擔心周邊農副產品賣不出去，影響生計；擔心運營管理不善；擔心影響健康等。

二是調研哪些人反對。調研發現，反對的聲音主要來自于村社干部、企業主、公職人員、鄉賢達士、個別活躍村民、退休人員、有特定利益訴求者（如果園場主）。反對者大概分布為：怕表達同意意見后自己會受歧視者，主要為核心區域村社干部、村民；怕影響區域發展者，主要是環評問卷調查范圍以外的企業主、公職人員、鄉賢達士；怕污染周邊、影響健康者，主要是分布在環評公眾參與范圍的群眾。

三是調整工作方法。根據調研后掌握的信息，馬上調整工作思路和方法，確定工作方案：不能只建設焚燒廠，還要同步高標準建設壓縮站；從先做征地涉及的村民工作，調整為先做通外圍群眾工作，而且全鎮的村委干部的思想工作都要去做；將只關注村民、鎮干部、村干部，調整為將關注面擴大到每個公職人員，工作人員是一個繞不開的坎，而且還要關注企業主；對合理訴求，都充分考慮，對不合理的訴求，及時解釋或堅決制止；既要考慮垃圾處理，也要考慮產業布局完善和提升。

周密組織。一是明確職責。一方面，明確“建設局+環保局+鎮+投資主體”為主要團隊，建設局側重統籌和建設安排，環保局側重樹立環保信心，鎮主要做維穩、進村入戶工作和聯系群眾橋梁；另一方面，方案明確了國土、規劃、發改、公安、宣傳、維穩等部門職責，避免了過去“焚燒廠是建設局的事，誰也不想碰不愿碰”的情況。二是梳理關鍵環節。工作人員根據實施方案的建設任務和時間要求，結合焚燒廠項目的鄰避性等，梳理實施方案關鍵內容，其中包括：組織群眾考察，這是能否順利開頭的關鍵；環評，特別是公眾參與環節；規劃手續辦理；征地；立項文件質量；施工進場、依法依規推進建設等。三是抓好工作細節。比如組織考察，第一次組織相關單位和人大代表、政協委員等考察；第二次組織村民代表、企業代表、人大代表、政協委員等，以社會穩定風險評估小組成員身份考察廣東佛山和江蘇等地的焚燒廠；第三次由全鎮的村委主任、書記，每個村推舉 2 名村民代表，征地范圍的社長，共 100 多人到先進的焚燒廠考察，同時帶上專家和媒體記者。每次考察之前，工作組都要精心安排線路、選擇座談用餐地點和交通工具等。事實證明，周密組織群眾考察，打開了群眾一味為了反對而反對、無法理性溝通的死結。

再比如組織環評，在第一次環評信息公示和第二次環評信息公示前，均印發環評知識宣傳單和知識手冊，把即將發布的公示內容發給村干部和老師征詢意見；組織村干部、選址周邊的中小學老師集中參加環評知識講座，講解環評目的、作用、工作程序，避免產生“張貼信息公示就是開工、就沒有商量余地”等誤解，使信息發布不會太突兀；公告發布前培訓工作人員，包括接聽電話如何應答、填表如何與群眾溝通，如何引導提有效意見等等，爭取群眾理解和支持；在發放調查問卷時，將調查范圍進行網格化分配，避免容易開展工作地方分配的問卷多、難的地方分配的問卷少；盡量做通原來反對的群眾的思想工作，由其當面填當面回收，堅決反對靠壓、靠買的做法。在環評信息公示期間，同時開展項目選址周邊環境整治，預防其他環境事件引發對焚燒廠建設反對。

發動群眾。一是廣泛宣傳。將群眾顧慮的問題、群眾考察焚燒廠的所見所聞、焚燒廠建設目標等內容，制作成視頻宣傳片和畫冊。宣傳片先在市領導、各鎮街和部門干部中播放，再到鎮和村播放，在村放電影前先播短片。畫冊中印有那些反對聲音特別強的人在考察過程如何看、如何問的圖片，這些人也轉變到按畫冊中所配的文字去正面宣傳焚燒廠，成了支持的代言人，他們的影響以一當百。二是發動學校老師和青少年。選址周邊公職人員中大部分（6%以上）為教師，做好教師工作就等于成功做好一半公職人員的工作。因此，我們與教育局聯合，組織師生學習有關垃圾焚燒處理知識、焚燒廠項目建設有關做法等，召開全市中小學垃圾處理知識征文比賽，間接動員教師和學生理性、全面地看待焚燒廠建設。同時，以學生帶動家長保持客觀態度，使群眾基礎更廣泛、更牢固。

三是發動鄉賢和企業代表。上門拜訪村鎮中有名望的，但既不是公職人員又不是村社干部的人員;到企業走訪，了解他們的想法，向他們宣傳焚燒廠建設。通過有名望的人士和企業家，增加群眾對項目建設的公信和理解，減少一些隱性障礙。四是擴大到全市群眾參與。全市范圍加強垃圾分類和“一鎮一站”建設宣傳工作。通過宣傳讓選址周邊群眾知道，不但本鎮有建設任務，其他各鎮也有建設任務，只不過任務形式不同而已。也設法讓全市群眾知道，垃圾處理不單是選址所在鎮的事，而且與自己也息息相關。

措施到位。一是高標準定位建設目標。深入全面定位焚燒廠建設，除焚燒處理垃圾外，還將其擴展成推動區域和產業發展等功能。在項目重大事項決策前進行民主協商，充分聽取社會各界意見。工作人員高度關注進度、質量和投資關系，如有與建設質量矛盾情況出現時，一定優先保障建設質量，保障群眾關心的健康和環保方面的利益。二是完善區域規劃。對選址周邊開展產業園規劃，布局其他產業，使焚燒廠回歸到一個普通現代化工業廠房，淡化“鄰避性”和特別性，讓群眾更容易在意識上接受。廣州市將各焚燒廠統一排序命名為第幾資源熱力電廠，淡化焚燒廠的名稱和印象，實踐證明這個做法值得借鑒。同時，讓群眾知道廣州還有很多個區要建焚燒廠，是一個統一的布局，以減輕群眾心頭的壓力。三是規劃建設其他基礎設施。全市規劃建設垃圾壓縮站，同時完善選址周邊地區道路、排水等設施建設方案，把群眾關心的問題，借垃圾焚燒廠建設一并統籌考慮，使他們感覺到政府真心在做事情。四是研究制定受益機制。制定建立受益機制工作方案，研究政府、企業和社會如何根據不同角色，承擔起周邊群眾環保意識增強、村容村貌改善等方面的社會責任。同時，對部分煽動、組織破壞群眾基礎的行為，堅決打擊；對工作人員脫離群眾的做法，堅決糾正；對不依法依規推進、違反民意的，堅決制止。

三、艱苦細致的工作換來群眾支持

和國內其他城市的焚燒廠一樣，增城項目前期工作量非常艱巨。項目占地 200 畝，征地涉及兩個行政村；項目選址周邊有村莊、學校、酒店和高爾夫球場等；離選址最近的居民點不足 500米；環評公眾問卷調查范圍涉及兩個鎮、7 個行政村，約 8000多人；環評信息公示張貼點達 30個，發放調查問卷 800 多份。

在村民一片反對聲中重新啟動建設以來，經過大量艱苦細致的工作，項目取得了群眾的支持。2013年7月，在廣州花都垃圾焚燒廠出現群體事件時，增城的項目建議書獲得了批復；2013年10月完成環評問卷調查，問卷結果反對建設的只有 2%；2013年11月，村民將用地交給政府，12月開始組織場地平整；2014年1月前通過環評、發改等部門的審批；2014年5月底，在杭州余杭垃圾焚燒廠出現群體事件時，順利通過公開招標確定了土方工程施工單位，目前施工單位已經進場準備施工。

增城市人民政府表示，我們的工作始終處在巨大壓力中，項目建設能平穩地按計劃推進，能一步一步破解困局，十分不易，我們不敢放松，將用實、細的工作，確保項目順利建成。