用自留地化解小產權房難題

黃順江 海倩倩

應該說，小產權房是市場經濟環境下中國農民積極性的體現，在城鎮化進程中發揮了重要作用。但是，由于其與現行的土地制度相矛盾，一直受到國家政策的嚴厲壓制，從而不得不以非法的形式潛行于各大城市周邊。這樣，小產權房就成為長期以來橫亙在城鄉之間的一道檻，難以突破。在當前各大城市商品房價格上漲壓力持續增加和城鄉發展差距仍有所拉大的形勢下，社會各界有越來越多的聲音呼吁給小產權房松綁。目前，主流輿論傾向于通過建立城鄉統一的建設用地市場來化解小產權房難題。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！比欢?，在現行的管理體制下，農村集體可擁有的合法合規的經營性建設用地很少。小產權房所占用的土地，按現在的政策法規，大多不合法或不合規。所以，即使建立了城鄉統一的建設用地市場，小產權房難題仍難以解決。

需要認識到，今天的小產權房形勢已經變得非常復雜。過去的小產權房，集中出現在大城市周邊，主要是開發商和村鎮干部勾結進行違規開發，基本上全部賣給了城市居民（當時農民的收入水平非常低，大都買不起），查辦起來比較容易。然而，今天就不同了。隨著農村經濟的發展，新農村建設進程加快。而新農村建設的主要任務就是蓋樓，蓋樓就要占用大片土地。這些土地，一部分是得到上級政府土地部門批準的，而大部分是得不到批準的。這樣，大部分新農村社區就成為小產權房泛濫之地（通常其中一部分是村民自住房，而另一部分甚至大部分則是向外出租或出售的）。這種現象非常普遍，而且還在大量出現。如果按照現在管理國有土地上房屋（主要是商品房）的思路來處理村集體土地上的房屋，很難行得通。要想有效解決小產權房難題，必須從農民的角度來思考問題。

自留地是解決農民出路問題的有效途徑

1.劃設自留地是保護城中村的必要手段。城中村在城市里沒有其他資源，只有一小塊土地。這一小塊土地，就成為村民及村集體賴以生存的基礎。為了使城中村能夠可持續地存在和發展下去，就必須讓其穩定地擁有這塊土地。為此，應通過立法將這塊土地劃定為該村集體的自留地。

事實上，每個城中村都有一塊屬于自己的地盤，即原來的村莊所占據的土地（主要是由村民的宅基地構成）。現在需要做的，只是在法律上明確該土地為該村集體及村民所有（同時規范管理和統一標準）就是了。

中國長期以來的實踐證明，保留土地給農民及村集體是解決工業化和城鎮化過程中農民出路問題的一條有效途徑。在當前中國城鎮化仍在持續快速推進的背景下，不僅現有的城中村需要劃設自留地，其他農村，尤其是位于大城市或大型工礦區周邊及正處于快速城鎮化進程中的農村，都需要劃設自留地。

為農民及村集體劃設自留地，一方面可以減輕征地過程中的經濟及財政負擔（實際上，城中村之所以成為歷史遺留問題，原因就在于當初征用農民及村集體土地時沒有給足補償款，是歷史欠賬），節約城鎮化成本，另一方面可以更有效地保護耕地，集約利用土地資源（劃定自留地后，村莊的擴展就有了邊界）。這樣，通過劃設自留地，就可以更好地協調國家與農民、政府與村集體之間的利益關系。

2.劃設自留地的原則。根據中國國情，劃設自留地應考慮到以下幾個原則。

第一，維持中國土地制度和城鄉管理體制基本穩定。土地制度是中國的根本制度，不能隨意改動。為此，必須堅持兩個基本點：一是堅守好土地用途管制制度，18億畝耕地紅線不能突破；二是維護好集體土地所有權，并與政府對土地的決策權協調一致。

第二，有利于城鎮化健康發展。土地是城鎮化過程中的基本要素。在中國城鎮化快速推進的過程中，必須保證城市發展對土地的基本需求，理順城鄉建設用地自由流轉的體制機制。

第三，保持各方面利益大體平衡。土地涉及到多方面的利益。其中最核心的，主要有兩個方面：一是國家和政府，二是農民和村集體。設立自留地的關鍵，是要協調好這兩方面的利益關系。首先，必須使中央政府能夠掌控國家土地利用總體狀況，同時還必須使地方政府（尤其是城市政府）能夠掌握土地開發的主導權，并保證公共利益對農村土地的需要，還要考慮到政府機構自身的利益需求（如土地財政收入等）。其次，就具體的地塊來說，農民和村集體的利益更重要。土地是農民的生命線。無論農民做什么，農民手里的土地必須能夠保證其擁有最基本的生存和發展條件。

綜合平衡各方面的利益關系，劃設自留地的基本方針是：讓政府（代表國家）對農村土地擁有主導權，土地利益的大部分也歸政府（主要是城市政府），而一部分歸村集體（代表所屬農民）。

3.劃設自留地的標準。兼顧到國家、地方政府和農村集體等各方面的利益，自留地的面積以占村集體（原有）土地總面積的1/3-1/5為宜，具體要視各地土地狀況而定。人多地少的地區，自留地所占比例可以適當提高，但最高不超過1/2；土地寬裕的地區，自留地所占比例應調低。

劃設自留地以村莊（住宅）本體為基礎，包括村周邊集體公益事業用地、基礎設施用地、村辦企業用地及其他閑雜土地，也包括為村集體發展預留一部分土地。但是，村莊周邊公益事業用地、基礎設施用地、村辦企業用地、閑雜地塊及預留土地的總和，以不超過村莊本體面積1倍為宜，最多不超過2倍（每一地區可擬定統一的人均自留地面積標準）。

劃設自留地，不能占用農田，尤其不得占用基本農田。

劃設自留地，只對農村集體經濟組織，不對農民個人或農戶。

劃設自留地應以村莊為單元，并盡可能保持地塊的完整性。原則上，一個村莊一塊自留地（村集體的開發區、工業區、礦區、貨場、企業用地等，可以單獨劃設為自留地，但村集體自留地總面積不能超過當地政府制定的標準。超過部分，不能劃為自留地，必須征收為國有土地）。人口少的自然村及孤立居住的農戶，應向行政中心村或大的村莊集中，不劃自留地。

劃設自留地，重在東部平原地區及中部平川地帶，尤其是大城市周邊、大型工礦區附近及快速城鎮化地區實施，重點針對正在擴張中的村莊。中西部地廣人稀或偏遠地區，尤其是那些人口不斷減少、村莊萎縮或空心村增多的地區，不應劃設自留地。

4.自留地的法律地位。自留地是農村集體法定土地，村集體擁有絕對所有權，而且永久擁有。同時，村集體可以自由支配、使用和經營自留地，所獲收益全部歸村集體所有。自留地使用權可以上市流轉，可與國有土地“同地、同權、同價”。

原則上，政府不得征用自留地。如遇國家重大建設或城市公共利益的需要，確有必要征用自留地的，政府應與村集體平等協商，雙方達成協議后方可征用（但不得強制），并將自留地調換至其他合適地塊（面積可適度擴大），同時按雙方協議價格給予經濟補償。

除自留地之外的農村集體土地，村集體只有使用權（且只能用于農業生產），政府擁有所有權。政府可以根據國家建設和城市發展的需要隨時征用非自留地農村土地，并按國家統一的政策標準給予經濟補償。

所有土地的所有權均不得買賣。無論國有土地還是農村集體的自留地，買賣的只是土地的使用權。

所有使用土地的單位或個人，均需向土地所有者交納土地使用費（使用國有土地要向政府繳納土地出讓金）。農村集體自留地的土地使用費（本村集體成員使用的宅基地免除），由村集體收取，歸村集體使用。

自留地的發展規劃，應與城鄉總體規劃協調一致。自留地的開發、建設和管理，應符合城鄉相關管理規定，并由村集體具體負責。

這樣，理順了農村土地產權關系之后，小產權房問題就可以迎刃而解。

用自留地化解小產權房難題

1.小產權房政策設計。按照所在位置，房屋可以劃分為兩大類，即位于城市的城市房屋和位于農村的農村房屋。無論城市房屋還是農村房屋，按照土地屬性，又可分為兩種：一種是建造在國有土地上的房屋，另一種是建造在集體土地上的房屋（包括集體房和農民房）。前者稱為大產權房，即常說的商品房或國有產權房，后者即為小產權房，即村產權房或鄉產權房。村集體自留地上的小產權房是合法的，可以自由買賣，也可用于出租（如果是農民房，還須符合安全和居住使用要求）。非自留地上的小產權房，只要不占用耕地，也是合法的，但不能買賣，也不可出租，只能供村集體或村民自用，而且只能農用，不可用作住宅。

同時，應允許城鎮居民和外來人口到城中村或農村購買、租賃自留地上的小產權房。

當村民或村集體賣掉自己所屬房屋時，該房屋所在土地（自留地）的使用權也一同轉移到購買者手里。若村民將自己家庭唯一的房屋賣掉，就意味著該戶家庭自動退出所屬村集體。而其房屋購買者，則不能繼任為該農戶所屬村集體成員（這就意味著農村集體將來可能會逐漸萎縮或解體）。

小產權房由所屬村集體進行管理。所有購買和使用自留地小產權房者，均需向村集體交納管理費并辦理相關手續。

這樣，在法律上，小產權房就與大產權房地位平等了。

2.處理現有小產權房的原則。對于已經存在多年的小產權房，應本著尊重法律和尊重現實的精神，妥善處理。

然而，現有小產權房大都是違規違法的，而且違規違法在先。為了維護法律的尊嚴，嚴格保護耕地，并平衡遵紀守法者的利益關系，視具體的違規違法程度，對小產權房加以處理。

第一，自留地上的小產權房，在讓其合法化（向村集體補辦相關手續，繳納相關費用）的同時，須對相關責任人給予輕微的罰款（包括村干部、開發商及購房者）。

第二，非自留地上的小產權房（農民和村集體自用的房屋除外），符合土地用途和城鄉規劃的，應轉正為商品房（所在的土地也自動轉為國有土地），補齊同地段商品房土地出讓金及其他相關稅費，并處以一定的罰款。同時，對村干部及開發商給予適度罰款。

第三，非自留地上的小產權房（農民和村集體自用的房屋除外），不符合土地用途和城鄉規劃，但沒有占用耕地的，可以拆除（村集體或開發商應返還購房者原購房款的大部分），也可以保留（但需要轉為商品房，所在土地也自動轉為國有土地，并補齊同地段商品房土地出讓金及其他相關稅費，還要繳納高額罰款）。同時，對村干部、村集體及開發商給予較重罰款。

第四，非自留地上的小產權房，占用耕地，且不符合土地用途和城鄉規劃的，原則上應拆除，由村集體或開發商返還購房者原購房款的一小部分。如果堅持保留，則必須轉為商品房（所在的土地也自動轉為國有土地），補齊同地段商品房現價差價及其他相關稅費，并繳納超高額罰款。同時，對村干部、村集體及開發商給予重罰。

第五，非自留地上的小產權房，位于基本農田范圍內的，必須拆除，購房款不予返還，并對村干部、村集體及開發商給予重罰，主要責任人承擔刑責。

3.加強對小產權房的規劃與管理。必須承認，當前小產權房是有缺陷的，甚至問題百出。但是，這些問題的出現，主要是由于缺乏規劃和管理造成的。只要小產權房合法了，對其管理規范了，這些問題在很大程度上是可以避免的。所以，承認小產權房的合法地位，并不是放任自流，而是必須借機加以管理，使其走上規范和有序的發展軌道。

縣級政府有關部門應將農村土地和房屋納入統一的規劃與管理渠道，并針對農村土地和房屋制訂出更適合農村特點的管理辦法及相關稅費收取標準。鄉鎮政府負責轄區內自留地及小產權房的監督管理。

同時，鄉鎮政府還應承擔起對村集體事務的監督和管理。各村集體的土地資金收益，應進入專門設立的各村集體發展基金帳戶，由鄉鎮政府代收代管，并監督各村集體使用。

自留地上的小產權房合法化之后，價格會有所抬升。但由于屬性差異，小產權房價格不會達到商品房的水平（估計其價位相當于商品房的70%-90%），仍可以保持其現在“準經濟適用房”的地位。同時，由于村集體是自主決定開發建設自留地上小產權房的，不受政府控制，從而使得住房供應渠道多元化，有利于抑制和穩定房價。

在當前新一輪改革大潮正在深入推進的大背景下，解決小產權房這一歷史遺留問題的時機基本成熟。中央應盡快拿出一套更周全的辦法，妥善處理這一難題，不能再拖了。