中國(guó)生產(chǎn)力布局現(xiàn)存問題的成因及優(yōu)化措施

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化全國(guó)生產(chǎn)力布局》課題組

優(yōu)化生產(chǎn)力布局需要采取綜合措施，包括：完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡各地政府提供公共服務(wù)能力；縮小產(chǎn)業(yè)政策范圍，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)預(yù)警平臺(tái)；健全資源要素的價(jià)格形成機(jī)制和資源收益的分配制度，確保資源收益分享的公平性；建立從嚴(yán)從緊的政府規(guī)制監(jiān)管體系，盡快改變區(qū)域之間“低水平低層次”競(jìng)爭(zhēng)的格局；健全財(cái)政金融紀(jì)律約束機(jī)制，遏制地方政府過(guò)度舉債，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；創(chuàng)新政府績(jī)效考核機(jī)制，引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新發(fā)展模式；加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，把構(gòu)建普惠、均等、一體化的基本公共服務(wù)作為公共政策的優(yōu)先領(lǐng)域；規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在生產(chǎn)力布局中的作用；嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建有效的環(huán)境監(jiān)管體系。

中國(guó)生產(chǎn)力布局存在問題的原因

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r和生產(chǎn)力空間格局的形成及其變化受多重因素的影響，既與各地資源稟賦、發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境等客觀因素有關(guān)，也與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的制度和政策環(huán)境有關(guān)。

1.各地發(fā)展條件不同，國(guó)家整體上還處于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集階段。中國(guó)各地發(fā)展的基礎(chǔ)條件（包括區(qū)位條件、資源條件、歷史積淀等）有較大乃至很大差異，客觀上造成了各地現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)起飛早晚、增長(zhǎng)快慢、發(fā)展模式的不同，這是各地發(fā)展水平、居民生活水平和公共服務(wù)水平不同的重要原因，也是制約生產(chǎn)力優(yōu)化布局的重要因素。從發(fā)展階段來(lái)看，中國(guó)還處在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)或者先發(fā)地區(qū)集中的時(shí)期。這些地區(qū)離主要的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)比較近，經(jīng)濟(jì)效率比較高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更多地聚集，無(wú)疑會(huì)擴(kuò)大這些地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距，會(huì)形成所謂的“富者日富，貧者日貧”的“馬太效應(yīng)”。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)布局往往受制約于資源稟賦的空間結(jié)構(gòu)，且在中國(guó)資源富集區(qū)往往又是生態(tài)脆弱區(qū)，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)成了一對(duì)天然的矛盾。另外，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)律來(lái)看，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不會(huì)瞬間完成，往往需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程，很多新的產(chǎn)能是在原有產(chǎn)能沒有完全退出就已經(jīng)形成，而且這些新產(chǎn)能大多在中西部尤其是中部地區(qū)，這一定程度上導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚有很多不完善之處。一是價(jià)格機(jī)制不完善，部分重要的資源和要素（包括土地、礦藏）還沒有完全實(shí)現(xiàn)定價(jià)的市場(chǎng)化，其價(jià)格偏低，不能充分反映資源的稀缺程度和市場(chǎng)供求狀況。此外，目前也還沒有找到將部分社會(huì)成本（如環(huán)境污染的成本、二氧化碳排放的成本等）轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本的有效辦法，刺激了部分高排放企業(yè)的發(fā)展超過(guò)了社會(huì)最優(yōu)需要量。二是部分企業(yè)存在較多的軟預(yù)算約束現(xiàn)象，比較容易獲得信貸支持，獲取資金的成本比較低，擴(kuò)大產(chǎn)能既有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)，也有較大的可能。三是市場(chǎng)監(jiān)管制度不夠有效有力。最突出的表現(xiàn)是在鋼鐵、建材、有色金屬制品等領(lǐng)域，由于國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)這類產(chǎn)品的企業(yè)難以得到執(zhí)行，不少地方發(fā)展了不該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。

3.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尚有較強(qiáng)的干預(yù)動(dòng)機(jī)和干預(yù)能力。中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系不合理，地方政府承擔(dān)責(zé)任較大，且因缺乏穩(wěn)定的主體稅種而財(cái)力不足，政績(jī)考核過(guò)于看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這些使得地方政府迫切需要做大經(jīng)濟(jì)，尤其是要上馬大的工業(yè)項(xiàng)目，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。與此同時(shí)，政府依然掌控著重要的稀缺資源（如土地、礦山）分配權(quán)力和擁有大量的國(guó)有資本，使地方政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力較強(qiáng)。政府離市場(chǎng)較遠(yuǎn)，難以隨時(shí)捕捉市場(chǎng)需求變化的信息，對(duì)于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇行為可能趨同，造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。此外，政府將過(guò)多的精力和過(guò)多的資源用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，影響了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，導(dǎo)致了各地產(chǎn)業(yè)在低技術(shù)水平的同構(gòu)。

4.國(guó)家規(guī)劃和政策引導(dǎo)不力。2005年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列指導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃和政策。這些規(guī)劃和政策在帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極方面，起到了一定作用。但也應(yīng)該看到，許多規(guī)劃過(guò)于原則和宏觀，操作性不足，且內(nèi)容相似。從公布的文件來(lái)看，雖然規(guī)劃原則上都強(qiáng)調(diào)“要有地方特色”，但規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)卻有較強(qiáng)的雷同性，如發(fā)展機(jī)械制造以及新能源、新技術(shù)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)幾乎成為每一個(gè)區(qū)域規(guī)劃都有的內(nèi)容。在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容雷同的情況下，國(guó)家戰(zhàn)略在某種程度上成為誘發(fā)地區(qū)間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的因素。鼓勵(lì)地區(qū)發(fā)展的政策也與規(guī)劃的情形類似，政策很多，但政策的一致性和關(guān)聯(lián)性不夠，政策落實(shí)過(guò)程中的統(tǒng)籌性不夠，削弱了區(qū)域發(fā)展政策的整體效力。地區(qū)發(fā)展政策與國(guó)家層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策之間的不協(xié)調(diào)問題尤其突出，著眼于調(diào)結(jié)構(gòu)、保生態(tài)的國(guó)家政策通常會(huì)被迫讓位于一些地區(qū)短期性發(fā)展政策，制約了國(guó)家戰(zhàn)略意圖的落實(shí)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化生產(chǎn)力布局的原則和思路

堅(jiān)持以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為主線，把提高資源空間配置效率、縮小區(qū)域間居民生活水平和質(zhì)量差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和優(yōu)化生產(chǎn)力布局的核心目的，因地制宜，尊重規(guī)律，分工協(xié)作，統(tǒng)籌安排，深化改革，健全機(jī)制，更多發(fā)揮市場(chǎng)作用，更好發(fā)揮政府作用，力爭(zhēng)到2020年形成各地比較優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮、國(guó)家整體利益得以較好實(shí)現(xiàn)的區(qū)域發(fā)展新格局。

1.更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，更好地發(fā)揮政府作用，讓“看不見的手”和“看得見的手”相得益彰。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源在空間上的優(yōu)化配置主要靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但政府的作用不僅不是可有可無(wú)的，而且是不可替代的。要完善價(jià)格機(jī)制，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)品和要素按市場(chǎng)信號(hào)的指引在地區(qū)間自由順暢流動(dòng)；讓各類企業(yè)成為平等的市場(chǎng)主體，自主地做出投資決策，選擇生產(chǎn)區(qū)位。要構(gòu)建政府公共信息平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。對(duì)于出于政治和國(guó)防安全考慮的重大基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)力布局，政府應(yīng)擁有充分的決定權(quán)和實(shí)施手段。

2.按照地域分工協(xié)作的要求，建立符合地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。各地區(qū)的自然資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不同，地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)也就不同。要依托各地發(fā)展優(yōu)勢(shì)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)形成各具特色、互補(bǔ)互助的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以最大限度地發(fā)揮分工合作效應(yīng)。

3.增強(qiáng)城市間物理連接性和經(jīng)濟(jì)關(guān)系性，提高城鎮(zhèn)體系承載人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的整體能力。城市承載著50%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，城市在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生產(chǎn)力優(yōu)化布局中有著十分重要的作用。要合理安排各種產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的空間關(guān)系，城市產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展要與其規(guī)模、職能相匹配，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)筑城市間現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體協(xié)同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)之間、城城之間、城市群內(nèi)部良好的分工與聯(lián)系，加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域合作，鼓勵(lì)以強(qiáng)扶弱，推動(dòng)互利共贏。

4.尊重經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚發(fā)展的客觀規(guī)律。經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)一般會(huì)集聚于市場(chǎng)潛力大、資源環(huán)境承載力高、易于參與全球產(chǎn)業(yè)分工的城市和地區(qū)。這既是發(fā)達(dá)國(guó)家成功發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，也為建國(guó)以來(lái)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力布局的歷史所證明。只有尊重這一客觀規(guī)律，才有可能提高資源空間配置的效率。

5.改革財(cái)稅體制和政績(jī)考核制度，引導(dǎo)和保證地方政府把工作的著力點(diǎn)放到營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供公共服務(wù)上來(lái)。地方政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要主體，其行為的合理化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生產(chǎn)力優(yōu)化布局的前提之一。要合理劃分中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立地方政府主體稅源體系，加大一般性轉(zhuǎn)移支付支持力度，加強(qiáng)對(duì)政府提供公共服務(wù)滿意度的考核，使各級(jí)政府更多地關(guān)注公共服務(wù)的有效提供，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。要引導(dǎo)各地轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，樹立生態(tài)環(huán)境也是生產(chǎn)力的觀念，積極謀求綠色發(fā)展，變被動(dòng)適應(yīng)能源物質(zhì)消耗和排放標(biāo)準(zhǔn)為主動(dòng)降低資源消耗，減少排放。

6.科學(xué)制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策的出臺(tái)，促進(jìn)各地公平有序競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)劃和政策是中央政府引導(dǎo)和規(guī)范各地發(fā)展不可或缺的手段。要重視規(guī)劃的編制和政策的制定，更要重視規(guī)劃和政策的實(shí)施，要加強(qiáng)規(guī)劃和政策的評(píng)估和落實(shí)，使其落到實(shí)處，收到實(shí)效。要科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，根據(jù)資源環(huán)境綜合承載力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和市場(chǎng)空間等條件，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、退城進(jìn)園，形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

推動(dòng)優(yōu)化生產(chǎn)力布局的具體舉措

1.加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效平衡各地政府提供公共服務(wù)能力。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府提供服務(wù)的能力方面具有舉足輕重的作用，必須加快改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。近期可重點(diǎn)推進(jìn)兩方面的改革：一是構(gòu)建科學(xué)可量化，并能夠反映充分體現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)支出成本差異的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系。二是加快研究建立以生態(tài)補(bǔ)償為主體的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。積極推進(jìn)建立特定流域的上下游之間，生活用水的水源地和使用地之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移制度。

2.縮小產(chǎn)業(yè)政策范圍，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)預(yù)警平臺(tái)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策是把“雙刃劍”，用得好，有助于生產(chǎn)力優(yōu)化布局；用得不好，不僅無(wú)助于生產(chǎn)力優(yōu)化布局，而且會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)雷同等問題。過(guò)去，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策之所以未能起到應(yīng)有的積極作用，主要是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策過(guò)多而又缺乏操作性。因此，應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)政策的改革力度，縮減政策調(diào)控的領(lǐng)域，使其聚焦于關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、技術(shù)安全和搶占發(fā)展制高點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，由于中國(guó)大部分制造業(yè)企業(yè)對(duì)行業(yè)前沿技術(shù)的把握以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防御能力相對(duì)有限，在投資取向上往往會(huì)對(duì)那些技術(shù)相對(duì)成熟、已有一定規(guī)模市場(chǎng)需求的行業(yè)形成“市場(chǎng)共識(shí)”，造成產(chǎn)能過(guò)剩。需要政府為企業(yè)及時(shí)提供準(zhǔn)確的行業(yè)信息服務(wù)。如可借助現(xiàn)代信息編碼技術(shù)，依托行業(yè)協(xié)會(huì)組織，建立不同行業(yè)發(fā)展的預(yù)警信息平臺(tái)，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布行業(yè)企業(yè)總數(shù)目、市場(chǎng)供需情況、產(chǎn)能利用率及投資、平均利潤(rùn)等信息。這樣既有利于克服市場(chǎng)信息不對(duì)稱或不同地區(qū)之間協(xié)調(diào)困難而導(dǎo)致的重復(fù)投資，也可以為政府產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策提供決策依據(jù)。

3.健全資源要素的價(jià)格形成機(jī)制和資源收益的分配制度，提高資源要素的配置效率，確保資源收益分享的公平性。完善的資源要素價(jià)格形成機(jī)制和公平的收益分享制度，有助于引導(dǎo)資源要素合理流動(dòng)和規(guī)范企業(yè)及政府的行為。要加快健全資源要素的價(jià)格形成機(jī)制，完善資源收益的分配制度。重點(diǎn)包括四個(gè)方面：一是完善資源性產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制，理順資源輸出地和資源輸入地間的上下游價(jià)格關(guān)系，構(gòu)建反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度，以及資源的取得成本、開采成本、生態(tài)環(huán)境治理成本，包括資源枯竭后的退出成本在內(nèi)的價(jià)格體系。二是全面推進(jìn)資源稅費(fèi)的改革，按照稅收和稅源相一致的原則，構(gòu)建地方政府間的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間稅收合理分配。三是逐步取消區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，建立以產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策。四是選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的項(xiàng)目開征環(huán)境稅。

4.加快建立從嚴(yán)從緊的政府規(guī)制監(jiān)管體系，盡快改變區(qū)域之間“低水平低層次”競(jìng)爭(zhēng)的格局。規(guī)制和監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府引導(dǎo)和規(guī)范地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段之一。要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分階段逐步提高環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量、安全等各類標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，并建立嚴(yán)格的監(jiān)管和執(zhí)法體系。在此基礎(chǔ)上，建立更為嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入和退出制度。以此推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，避免地區(qū)之間低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。要改革現(xiàn)有監(jiān)管體制，在環(huán)保和安全等領(lǐng)域，建立全國(guó)垂直統(tǒng)一的監(jiān)管體系，并在大區(qū)和基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，減少地方保護(hù)主義的不利影響。但要強(qiáng)調(diào)的是，政府應(yīng)在堅(jiān)持公平非歧視性的原則下制定相應(yīng)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，避免按照企業(yè)規(guī)模、所有制、行業(yè)類型等作為前提條件而設(shè)定的“支持性標(biāo)準(zhǔn)”。

5.健全財(cái)政金融紀(jì)律約束機(jī)制，遏制地方政府過(guò)度舉債，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。 一是建立債務(wù)規(guī)?？刂浦贫龋醒胝畱?yīng)制定年度新增地方債務(wù)總規(guī)模上限，每年根據(jù)各級(jí)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表狀況審核從省到區(qū)（縣）的合格舉債主體名單，并設(shè)置各?。ㄊ校﹤鶆?wù)年度限額，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省（市）實(shí)行逐筆債務(wù)審批機(jī)制。二是建立償債準(zhǔn)備金制度。三是探索建立地方財(cái)政重組機(jī)制以防止損失惡化，當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)預(yù)警指標(biāo)超出界限后，上級(jí)政府要提前干預(yù)以防止地方財(cái)政進(jìn)一步惡化，建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)（如美國(guó)市政債券辦公室和英國(guó)的債務(wù)管理辦公室），在財(cái)政部或?qū)徲?jì)署下設(shè)“地方債務(wù)管理司”。當(dāng)某個(gè)地方政府的財(cái)政預(yù)警指標(biāo)超出限值，財(cái)政部或?qū)徲?jì)署有權(quán)派出財(cái)政專員，接管其財(cái)政權(quán)。四是完善金融監(jiān)管機(jī)制以避免監(jiān)管空白，不僅要設(shè)置金融機(jī)構(gòu)總部的地方債務(wù)比重上限，還應(yīng)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的地方分支對(duì)當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)比重的上限，以降低區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

6.創(chuàng)新政府績(jī)效考核機(jī)制，引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新發(fā)展模式。政府績(jī)效考核機(jī)制對(duì)一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向以及發(fā)展模式的選擇都具有十分重要的導(dǎo)向作用。要?jiǎng)?chuàng)新政府績(jī)效評(píng)估模式，弱化對(duì)“快”的考核，突出強(qiáng)調(diào)對(duì)“好”的考核，即在考核發(fā)展速度的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展質(zhì)量的考核；在考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也考核經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的和諧發(fā)展?？己酥攸c(diǎn)可集中在兩個(gè)層面：一是針對(duì)不同區(qū)域的功能定位，綜合考核轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)的發(fā)展水平；二是將與經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外其他區(qū)域的合作和協(xié)調(diào)發(fā)展納入考核內(nèi)容。

7.加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，把加快構(gòu)建普惠、均等、一體化的基本公共服務(wù)作為公共政策的優(yōu)先領(lǐng)域，為順利推進(jìn)生產(chǎn)力布局的調(diào)整創(chuàng)造必要條件。區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)力布局結(jié)構(gòu)調(diào)整可能會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和福利。要建立相對(duì)完備的社會(huì)保障體系，縮小地區(qū)之間社會(huì)福利水平的差距，以保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)。重點(diǎn)是解決社會(huì)保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和異地接續(xù)的問題，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的普惠的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障制度，以促進(jìn)勞動(dòng)要素的跨區(qū)域自由流動(dòng)。中央政府要在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等事關(guān)基本民生的托底事項(xiàng)上，擔(dān)負(fù)更主要的支出責(zé)任。

8.加快完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在生產(chǎn)力布局中的作用。國(guó)有企業(yè)實(shí)力雄厚，技術(shù)水平高，是進(jìn)行生產(chǎn)力布局的生力軍，要重視發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用。要在深入研究經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有土地、礦權(quán)、國(guó)有企業(yè)收益的統(tǒng)計(jì)、處置和收益分配制度的基礎(chǔ)上，加快完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度，統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，優(yōu)化調(diào)整國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略布局；在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，或重大技術(shù)領(lǐng)域的生產(chǎn)力布局上要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)尤其是大型央企的主導(dǎo)作用。同時(shí)，要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行的監(jiān)督，真正發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中的正面作用。建立讓大企業(yè)成為開發(fā)區(qū)建設(shè)主體的機(jī)制，至少可以考慮建立一種讓具有開拓性的大企業(yè)獨(dú)立規(guī)劃、管理建設(shè)新的開發(fā)區(qū)的新的區(qū)域開發(fā)模式。讓龍頭大企業(yè)牽頭，按照產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的政策法規(guī)要求，根據(jù)其做大做強(qiáng)的發(fā)展目標(biāo)，自主規(guī)劃和開展整個(gè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，以更加直接和便利地推動(dòng)企業(yè)的擴(kuò)張和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

9.嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建有效的環(huán)境監(jiān)管體系。人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的分布與各地區(qū)資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生產(chǎn)力布局優(yōu)化的基本要求。在嚴(yán)格執(zhí)行總量控制的前提下，可根據(jù)地區(qū)差異細(xì)分各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。加快引入排污權(quán)交易制度，利用市場(chǎng)機(jī)制更有效地控制污染排放。豐富區(qū)域環(huán)境政策工具，形成命令-控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、鼓勵(lì)引導(dǎo)型等多管齊下的政策手段。改革現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體制，建立全國(guó)垂直統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，并在大區(qū)和基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，減少地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保執(zhí)法的不利影響，減少地方政府短期行為對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成的不利影響。