城市群主體下的新型城鎮化

中央城鎮化工作會議明確提出“把城市群作為主體形態”，不僅在理論上解決了我國城市化進程的主導形態和核心機制問題，在實踐中也有利于不同層級的城市化單元走上一條資源配置合理、發展節奏平穩的包容性發展之路。

我國首個中央城鎮化工作會議的召開，明確了國家推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。上海交通大學城市科學研究院是專門從事城市科學理論與應用研究的學術機構。日前，該團隊圍繞中央城鎮化工作會議提出的六項任務，對相關問題進行深入的解讀、分析和闡釋，具有一定的借鑒和參考價值。

劉士林：把城市群做為主體形態

2005年，《國家“十一五”規劃綱要》提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，標志著城市群發展道路首次進入國家戰略框架。經過《國家“十二五”規劃綱要》關于“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局”，黨的十八大報告關于“科學規劃城市群規模和布局”的深入探索，我國首個中央城鎮化工作會議明確提出“把城市群作為主體形態”，預示著我國城鎮化規劃將以城市群為核心全面展開。以城市群為主體的新型城鎮化道路，體現了時代的必要趨勢和根本要求。

“把城市群作為主體形態”，主要針對的是我國城市發展中日益突出的不均衡和不協調問題。這主要表現在兩方面：一是城市與城市、城市與鄉村的不均衡問題。中心城市、大城市擴張過快、資源與人才過度集中和低效配置，而中小城市、城鎮和鄉村卻因各種資源嚴重不足而舉步維艱，在局部甚至出現了程度不等的衰落和倒退，所以三中全會明確提出“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調”。二是城市內部的中心城區與其他城區、新城新區與老城區、市區與城鄉結合部的不協調問題。主要是城市建設和發展以GDP為核心，導致了城市規模失控、布局混亂、功能失調、承載能力低、大拆大建、管理與服務滯后、歷史文脈慘遭肢解等突出問題，這是三中全會提出“推進優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”的主要原因。

這些不均衡和不協調問題，既是當下“城市病”集中爆發及城市出現亞健康的誘因，也是近年來我們所選擇的城市發展模式的必然結果。城市化主要有“單體式”和“城市群”兩種發展模式。前者的突出特征是“單打獨斗”、“以鄰為壑”，對外加劇了城市之間的“同質競爭”，對內激化了城市內部的“惡性博弈”，往往造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置，并直接損害了城市社會應有的公平、正義及人的精神生態。后者的目標是通過建立合理的城市分工和層級體系，解決區域內以“產業同質競爭、項目重復建設、空間批量生產”為特征的“粗放型城市發展模式”，以及城市與鄉村在工業化和城市化進程中不斷激化的對立和沖突，促進都市、城市、鄉鎮、農村的協調、均衡和可持續發展。自20世紀60年代以后，“單體式”城市發展模式在西方國家逐漸退出歷史舞臺，城市群成為城市化進程和區域發展的主流趨勢。自上世紀90年代以來，關于中國城市究竟是走“大城市”還是走“小城鎮”的發展道路，不僅在理論和學術界一直爭論不休，在不同領域和實踐也經常出現反復和“折騰”。中央城鎮化工作會議明確提出“把城市群作為主體形態”，不僅在理論上解決了我國城市化進程的主導形態和核心機制問題，在實踐中也有利于不同層級的城市化單元走上一條資源配置合理、發展節奏平穩的包容性發展之路。

劉士林（上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家）

“把城市群作為主體形態”，解決了我國城市化進程的主導形態和核心機制問題，在實踐中有利于走上一條資源配置合理、發展節奏平穩的包容性發展之路。

王郁：提升城鎮化質量

提升城鎮化質量是當前經濟社會發展中的首要任務之一。在當前快速城鎮化的背景下，人口、土地開發與公共服務、基礎設施的均衡合理配置是影響城市化質量提升的關鍵因素。近年來，“攤大餅”式的城市擴張和高速的“土地城鎮化”過程中，人口、土地開發的增長與公共服務、基礎設施的服務能力脫節，加劇了交通擁堵、房價上升、污染嚴重等各類“城市病”，鬼城、空城、睡城等怪象凸顯，這一系列的問題亟待破解。

快速的城鎮化發展中，土地開發帶來產業和人口聚集的同時，也會導致公共服務需求的快速增長。只有當產業、人口增長與公共服務、基礎設施的容量相匹配，才能形成土地開發促進適度的產業與人口聚集、公共服務的增長為城市發展和生活改善提供有力支撐，從而保證城市經濟社會的可持續發展。如果城市產業與人口的聚集嚴重超出公共設施的服務能力，則會出現交通擁擠、污染嚴重、上學難、就醫難等各類城市?。环粗?，如果城市開發和基礎建設大大超前于人口與產業的集聚，則會由于超前開發而導致空城、鬼城的出現和投資的浪費。

中央城鎮化工作會議提出城鎮化發展必須以人為本，要積極控制城市的無序擴張，引導生產、生活、生態空間的協調布局。實現這一目標就需要抓住土地開發規劃管理這一重要環節，加強對各類開發項目的空間強度、土地利用和公共服務設施配套的綜合調控，合理均衡配置居住、產業、公共服務等各類設施。工業、商業、住宅等各類開發項目對人口、產業等要素聚集的影響不同，對公共服務和基礎設施需求的影響也不同，不同城市以及城市內不同區域的公共服務和基礎設施的服務能力各有差異，所以，需要根據各城市和各地區現有公共設施的服務能力，在嚴格控制土地開發總量規模的同時，控制和引導各類土地開發的強度和布局，促進合理的土地混合利用，從而形成人口、產業聚集與公共服務的空間匹配和合理配置，提高城鎮建設用地利用率，合理安排城市空間布局。

我國城市開發規劃制度的主要內容是以“一書兩證”許可制度為基礎、以法定規劃為依據的開發項目審查。由于計劃經濟體制的影響，現有開發規制體系在技術上偏重對空間和土地總量的控制，綜合調控目標不明確，這是導致政策失效、規劃失控的核心因素。因此，迫切需要將公共服務和基礎設施容量納入開發項目規劃審查的約束條件，有針對性地建立分項目和分區域的多元化綜合調控目標體系，才能嚴格約束地方發展沖動與市場開發行為的外部性，有效引導城市協調均衡發展。

王郁（上海交通大學城市科學研究院院長助理、副教授）

有針對性地建立分項目和分區域的多元化綜合調控目標體系，嚴格約束地方發展沖動與市場開發行為的外部性，有效引導城市協調均衡發展，切實提升城鎮化質量。

馬娜：制定標準化程序

城鎮化是關系我國現代化的全局性戰略決策，既是長期的歷史過程，也是復雜的系統工程，因此離不開以實現最佳秩序和最優社會效益為目標的標準作為必要的工具和手段，實現明確目標、理清路徑、管好過程，以便在面對包羅萬象、紛繁復雜的各類城市發展具體問題時始終保持正確的方向。

城鎮化標準化應包括基礎術語和指標的標準化、技術的標準化和管理的標準化。

基礎術語和指標的標準化解決的是對城鎮化及其細化目標的認識問題，從對城市群、特大城市、大城市、中小城市、城鎮和農村的具體劃分和認定，到對城市文化、城市生態的全面認知，從土地集約化、公共服務均等化等要求的指標量化，到城市開發邊界、城市生態紅線的內涵解讀，都應有明確標準，避免誤讀和認識上的偏差。

馬娜（上海市標準化研究院研究中心副主任、上海交通大學城市科學研究院兼職研究員）

以基礎術語和指標的標準化解決對城鎮化及細化目標的認識問題，以技術的標準化解決城鎮化實踐中的方法、要求和路徑問題，以管理的標準化解決城鎮化進程中的控制、評估和監督問題。

技術的標準化解決的是城鎮化實踐中的方法、要求和路徑的問題。如城鎮化發展質量的表征方法，關系到推進城鎮化的目標和方向，本次城鎮化工作會議已經釋放明確的信號，我們要發展的新型城鎮化是“以人為本、以人為核心”的城鎮化，但只有將這一理念落實到具體方向上，才能避免走偏，避免決策的失誤。城鎮化工作會議剛一結束，已經出現了諸如房地產業和建筑建材產業將迎來明顯政策紅利的論斷，顯現出了新一輪基礎設施建設熱潮涌動的態勢?；A設施建設當然是保證人民生活質量和便利程度的物質基礎，但也只是整個城鎮化的一個方面，與資源合理利用、人口管理和社會保障、社會管理和公共服務等其他方面應有科學適當的關系，這中間的側重和表現必須要給出具有廣泛適用性和指向性的標準，才能避免出現新一輪的造城運動和城市低水平擴張等現象。又如開展城市文化建設的路徑和方法問題，也是解決千城一面、保護和弘揚傳統優秀文化的重要問題，需要通過標準給出城市文化保護和發展的要素和重點，避免一提文化就大建文化創意產業園區、一說保護就涌現無數歷史人物故里等問題。

管理的標準化解決的是城鎮化進程中的控制、評估和監督的問題。雖然城鎮化是一個自然歷史過程，要遵循規律、順勢而為，但并不意味著可以放任自流，反而愈加凸顯了對宏觀管理者管理能力和水平的更高要求。比如對城鎮化成熟度的判斷和評估，是城鎮化發展宏觀管理的重要里程碑，是開展階段檢查和后續決策的依據，只有客觀評價和科學判斷城鎮化發展階段和存在問題，與此有關的一切路線、方針和政策才有前提和基礎。又如本次城鎮化工作會議已做完整論述的城鎮化各項任務如何表征、管理和評估，也都需要有相關的標準，將居民生活質量較高、城市群布局優化、資源集約利用、生態環境持續友好、城市文化承續發展等各項要求提煉歸納為相對穩定明確、可考量的要素系統。

張志剛（上海交通大學先進技術產業研究院首席信息官、上海交通大學城市科學研究院院長助理）

以信息技術為支撐，打破社會管理信息孤島，構建社會智慧管理體系，重視科技元素在推進城鎮化過程中的重要作用。

張志剛：信息技術構建智慧管理體系

1. 以信息技術為支撐，打破社會管理信息孤島，構建社會智慧管理體系，使社會治理結構扁平化。通過建立完整的社會管理信息監測、預測體系，確保社會治理體系對重大事件、重要信息監測的靈敏性，提高社會治理體系的快速反應能力；通過建立完善的信息傳遞體系，確保重要信息能夠快速準確地直達群眾手中、確保信息披露的公開和公平，減少由于政府信息披露及傳播途徑補償造成的謠言及社會誤解。從而保障社會發展的安全穩定。

2. 通過制定標準、建立法規、統籌協調并建立城市級或更大區域的醫療資源統一調配機制，以及醫療信息共享機制，打破傳統醫療體系發展過程中形成的各醫療機構之間的醫療信息孤島及信息壁壘，在城市范圍或更大范圍內整合各種醫療資源，提高醫療資源的使用效率，確保民眾健康。

3. 從規劃開始，客觀評估，優化城市產業布局及能源供應體系，綜合運用各種節能技術及環境工程技術，提高城市污染物處理和控制水平，減少城市二氧化碳及污染物排放，確保城市化過程中的環境安全。

4. 全盤規劃布局，實現城市去中心化，減少城市居民日常平均流動距離，充分利用智能交通技術，規劃并建立完善的公共交通系統，動態解決日益嚴重的城市交通問題。

5. 整合教育資源，充分利用互聯網、移動互聯網、云計算等信息化技術，建立完善的終身教育及職業教育體系，確保包括本地居民及外來務工人員的城市居民素質的不斷提高，以適應經濟及技術的高速發展。

6. 通過完善農村的信息基礎設施建設，結合各種新技術的使用，改善農村居住環境，提高農村的生產效率，減少城鄉差距，在農村創造更多就業機會。