加快制定《鄉(xiāng)村建設(shè)法》

文｜本刊記者 陳桂龍

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周嵐介紹，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和重城輕鄉(xiāng)傳統(tǒng)思維的影響，過(guò)去城鄉(xiāng)建設(shè)的重心聚焦于城市，城市規(guī)劃建設(shè)管理的法律法規(guī)更加健全，而規(guī)范鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的專門法律法規(guī)僅有國(guó)務(wù)院1993年頒布施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。同時(shí)《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等又明確將農(nóng)民自建低層住宅的建設(shè)活動(dòng)排除在管理范圍之外。

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，建設(shè)鄉(xiāng)村的資金資源逐步增加；而隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，總體上鄉(xiāng)村人口趨于減少。如何在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化，促進(jìn)人居環(huán)境改善，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)房建設(shè)，保護(hù)村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌和鄉(xiāng)土文化等，亟待通過(guò)立法保障支撐。

另一方面，立法加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)管理的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的要求更加明晰。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)要讓“居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，“慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房”，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。中央農(nóng)村工作會(huì)議明確，農(nóng)村是我國(guó)傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，要科學(xué)引導(dǎo)村莊演變發(fā)展，“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要做到規(guī)劃先行”，要推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。同時(shí)，近年來(lái)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同相關(guān)部門在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、人居環(huán)境改善、傳統(tǒng)村落保護(hù)、鄉(xiāng)村文化和特色景觀保護(hù)等方面開(kāi)展了大量卓有成效的工作，各地也積累了較為豐富的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果，具備了立法的必要基礎(chǔ)。

從境外情況看，不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)為加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展，引導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，適時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)管理法律法規(guī)。如英國(guó)先后頒布了1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1949年的《國(guó)家公園和進(jìn)入鄉(xiāng)村法》、1968年的《鄉(xiāng)村法》等一系列有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)的法律法規(guī)；日本為規(guī)范農(nóng)村村落及其周邊地域土地利用秩序和促進(jìn)村落的建設(shè)，1987年制定了《村落地域建設(shè)法》； 2009年中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定了《農(nóng)村再生條例》，促進(jìn)了臺(tái)灣農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、村莊建設(shè)發(fā)展和公共服務(wù)提升。

鑒于上述情形，周嵐建議在《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，充實(shí)完善近年來(lái)國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的新要求和已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)《鄉(xiāng)村建設(shè)法》制定工作，并將其納入立法計(jì)劃盡快出臺(tái)。在制定具體條款時(shí)，周嵐認(rèn)為應(yīng)關(guān)注以下問(wèn)題：

1、明晰鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民建房管理職責(zé)，改變過(guò)去農(nóng)民建房管理職責(zé)界定不夠清晰、難以操作管理的問(wèn)題。現(xiàn)行管理辦法規(guī)定“村莊規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的農(nóng)民自建兩層（不含兩層）以上住宅由各省市區(qū)結(jié)合本地實(shí)際制定管理辦法加強(qiáng)指導(dǎo)管理；農(nóng)民自建兩層（含兩層）以下住宅，縣級(jí)建設(shè)行政主管部門的管理以為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)作為主要工作方式”，這一規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中難以操作，一方面管理難以到位，另一方面對(duì)農(nóng)民建房的服務(wù)也不夠到位。建議調(diào)整管理口徑，由各級(jí)政府或村集體委托建設(shè)單位代建的農(nóng)民住房，與學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院、敬老院等公共設(shè)施一樣，納入基本建設(shè)程序并實(shí)施監(jiān)督管理；由農(nóng)民自建的房屋，農(nóng)民作為建設(shè)責(zé)任主體，各級(jí)政府及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門以提供質(zhì)量安全指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)為重點(diǎn)，并強(qiáng)化農(nóng)村建筑工匠管理和培訓(xùn)。

2、明確將規(guī)劃布點(diǎn)村莊作為改善鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的中心節(jié)點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村自然村現(xiàn)狀布局普遍較散，以江蘇為例，10.24萬(wàn)平方公里土地上分布著近20萬(wàn)個(gè)自然村，若平均用力改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程將大大拉長(zhǎng)，且會(huì)造成不必要的投資浪費(fèi)。正如習(xí)總書記分析的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，一些村落會(huì)集聚更多人口，一些自然村落會(huì)逐步消亡。因此要按照習(xí)總書記的明確指示要求，加快制定村莊布點(diǎn)規(guī)劃，并將規(guī)劃布點(diǎn)村莊作為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋的中心節(jié)點(diǎn)，讓政府及社會(huì)投入建設(shè)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施最大化地發(fā)揮集約效益。

3、加強(qiáng)支持鄉(xiāng)村建設(shè)的技術(shù)支撐體系建設(shè)。近年來(lái)，隨著農(nóng)民群眾物質(zhì)條件的持續(xù)改善，農(nóng)民對(duì)于住房條件和人居環(huán)境質(zhì)量要求越來(lái)越高。但當(dāng)前農(nóng)房建設(shè)布局不合理、施工不規(guī)范、“千房一面”、缺乏地域傳統(tǒng)特色等問(wèn)題依然存在，符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)且經(jīng)濟(jì)適用的生活污水治理、垃圾分類處置等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待健全。建議建立農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量安全和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)制度，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)房建設(shè)的技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)，組織編制并免費(fèi)向農(nóng)民提供更多滿足農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、符合“四節(jié)、一環(huán)保”等要求的農(nóng)房設(shè)計(jì)圖集，研究和推廣適用的鄉(xiāng)村污水治理、垃圾分類處置等技術(shù)，加大歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)力度，注重保留村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌。同時(shí)，恢復(fù)農(nóng)村建筑工匠資質(zhì)許可制度，加強(qiáng)農(nóng)村建筑從業(yè)人員培訓(xùn)和管理，落實(shí)建房質(zhì)量安全責(zé)任。

4、建立健全與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相適應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)管理機(jī)制。促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)和難度將快速增加，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的最基層管理機(jī)構(gòu)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)重要且任務(wù)繁重。而目前因受編制和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)編制、辦公場(chǎng)所、工作經(jīng)費(fèi)普遍存在保障難的問(wèn)題，專業(yè)技術(shù)人員流失嚴(yán)重。建議結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，盡快健全基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)中明確相應(yīng)的專項(xiàng)管理職責(zé)和要求，以保障城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進(jìn)和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)有人落實(shí)、有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。