優(yōu)先發(fā)展大城市

文｜本刊記者 陳桂龍

蔡繼明

蔡繼明告訴記者，目前正在修改完善的“國(guó)家中長(zhǎng)期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”對(duì)城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新設(shè)定。如表1所示。

按照上述新標(biāo)準(zhǔn)，目前人口1000萬以上的超大城市只有3個(gè)，400~1000萬的特大城市只有11個(gè)，100~400萬以上的大城市只有113個(gè)，50~100萬的中等城市114個(gè)，其余419個(gè)都是50萬以下的小城市。此外是平均人口為10749人（2009年數(shù)據(jù)）的19600個(gè)建制鎮(zhèn)。蔡繼明列舉了優(yōu)先發(fā)展大城市的優(yōu)點(diǎn):

大城市有利于控制污染

從城市控制污染的能力來看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當(dāng)時(shí)坐落在全國(guó)各個(gè)城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值占全國(guó)GDP的25%，但所排泄的各種污染物，大都超過全國(guó)工業(yè)污染排放總量的25%。

人口規(guī)模越大，使用公共汽車、鐵路和步行等清潔交通方式一般會(huì)上升，人口規(guī)模越小，使用小汽車這種人均能耗和人均污染嚴(yán)重的交通工具就會(huì)上升。城市污染程度與城市規(guī)模的關(guān)系呈庫(kù)茲涅茨倒U曲線。

大城市有利于擴(kuò)大就業(yè)

從解決就業(yè)問題來看，大城市遠(yuǎn)比中小城市特別是小城鎮(zhèn)能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是只有城市人口達(dá)到一定規(guī)模，能夠吸收較大就業(yè)人口的第三產(chǎn)業(yè)才能健康地發(fā)展起來。

優(yōu)先發(fā)展大城市有利于節(jié)約集約使用土地

＞＞表1 城市規(guī)模統(tǒng)計(jì)劃分標(biāo)準(zhǔn) 單位：萬人

從農(nóng)村居民點(diǎn)（自然村）－建制鎮(zhèn)－小城市－中等城市－大城市－超大城市－特大城市，其人均占地面積（平方米），依次遞減為170 －154 －143－ 108 －88－75。即使從小城鎮(zhèn)建設(shè)成效最高的蘇錫常地區(qū)來看，建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積平均已達(dá)到1.53平方公里，但平均每個(gè)建制鎮(zhèn)的常住人口僅為6384人，建制鎮(zhèn)的人口密度為4169人/平方公里，不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一半。小城鎮(zhèn)用地存在著嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)測(cè)算，我國(guó)建制鎮(zhèn)單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2。全國(guó)小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30%以上。

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》要求發(fā)展大城市（群）

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃提出構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。就是以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國(guó)家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上是要形成一種“集中——均衡”式的國(guó)土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國(guó)土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化活動(dòng)，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國(guó)范圍內(nèi)，形成若干個(gè)人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國(guó)國(guó)土空間上相對(duì)均衡分布，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新增長(zhǎng)極，逐步縮小區(qū)域差距。

我國(guó)大城市的人口規(guī)模還有很大擴(kuò)展空間

中國(guó)的城市群與世界城市群相比，落差還很大。城市群與城市群之間相比，美國(guó)的大紐約、五大湖等三大城市群占整個(gè)美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的67%，日本的大東京等三大城市群占整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，而中國(guó)的長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的36%。在城市首位度方面，紐約占整個(gè)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的22%以上，東京占整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)的24%以上，而長(zhǎng)三角城市群中的首位城市上海僅占全國(guó)經(jīng)濟(jì)的5%。這表明，即使就中國(guó)的特大城市和超大城市而言，與世界級(jí)大都市相比，其規(guī)模仍有擴(kuò)大的空間。

我國(guó)的巨型城市仍有發(fā)展空間：上海人口密度僅相當(dāng)于面積相同的日本相應(yīng)地區(qū)人口密度的一半；我國(guó)東部一些核心發(fā)達(dá)區(qū)域站全國(guó)土地面積2.59%，集中了33.64%的GDP，但只擁有全國(guó)13.32%的人口；日本東京都、大阪府、神奈川縣三個(gè)地區(qū)占全國(guó)國(guó)土面積僅1.75%，卻生產(chǎn)了全國(guó)31.21%的GDP，擁有全國(guó)22.94%的人口。我國(guó)四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人口密度都比土地面積相當(dāng)?shù)募~約等都市區(qū)的人口密度低一半。

而按照2011年的數(shù)據(jù)，中國(guó)超千萬人口的超大城市只占世界總數(shù)的12%，中國(guó)作為全世界人口最多而人均土地資源又低于世界平均水平的國(guó)家，千萬人口以上的超大城市理應(yīng)在全世界占有更大的比例。目前，除上海、北京、深圳外，我國(guó)目前城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過500萬、低于1000萬的11個(gè)特大城市，在未來36年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，都有希望形成千萬人口的超大城市。

政策建議

1.要把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改為城市化戰(zhàn)略

我國(guó)的城鎮(zhèn)按行政級(jí)別劃分，既包括660個(gè)縣級(jí)及以上的市（包括直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市），也包括19683個(gè)縣級(jí)以下的鎮(zhèn)（包括縣政府所在的城關(guān)鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)）。官方和部分學(xué)者習(xí)慣于使用城鎮(zhèn)化概念，旨在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的去向，不排除為數(shù)眾多的小城鎮(zhèn)。但這些建制鎮(zhèn)平均人口也就1萬左右，絕大部分不具備現(xiàn)代城市的功能。城市化概念比城鎮(zhèn)化更科學(xué)。

2. 用“大城市（群）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”取代“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略

對(duì)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到中等城市水平的鎮(zhèn)盡快升格為市。

3.加強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)建設(shè)

首先要把重點(diǎn)放在2000左右的縣城；

其次是有特殊產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的建制鎮(zhèn)；

再次是具有特殊自然資源、歷史文化遺產(chǎn)的鎮(zhèn)（可發(fā)展旅游休閑體育產(chǎn)業(yè)）；

最后，遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)，主要功能是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，改善村民的生活、居住、醫(yī)療和教育的條件。要防止農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走偏。