淺析中美城市化與城市規劃的發展差異

劉蘇蓉，母冠樺

(1.中國建筑西南設計研究院有限公司，四川成都610041；2.成都市規劃設計研究院，從四川成都610041)

進入21世紀后，由于歐美等老牌資本主義強國的經濟陷入衰退，以部分發展中國家為代表的新興經濟體引領了世界經濟的增長，而中國便是其中的佼佼者，世界范圍內更有學者和政客驚呼21世紀就是“中國世紀”。伴隨著經濟的強勁增長，我國的城市化進程也進入了加速階段，城市規劃在此期間應該發揮什么樣的作用？如何在紛繁復雜的國際大背景下清醒的認識我國的基本國情，對國外先進經驗加以提煉，找出城市化與城市規劃的內外在聯系，繼續走適合我國自己的城市化道路，是值得我們認真思考和回答的問題。

1 城市化進程橫向比較

1.1 美國

自1830年美國城市開始發展，城市人口超過10 %，到1970 年美國城市化率超過70 %，基本完成城市化，用時超過120年。

第一階段(城市化開始、加速及初步完成時期)：1830～1920年，美國城市人口超過農村人口，城市人口占全國人口的比重達到51.2 %。這一時期是美國工業化的關鍵時期，尤其是內戰后，美國城市化進程加速發展，呈現出城市內部空間向多中心結構發展；以集中型城市化為主，郊區化開始出現等特征。

第二階段(城市化的新階段——郊區化時期)：1920～1970年，美國城市的郊區人口超過城區人口，這一時期城市化率達到了73.6 %，基本完成城市化進程。郊區化的加速縮小了城鄉差別，促進了大都市區的形成，也造成了中心城市特別是老城不同程度的衰落。

1.2 中國

中國城市化快速發展始于改革開放之后，1950年城市化率僅7.3 %，經過60年發展至2010年底城市化已基本達到50 %(常住人口口徑)。

第一階段(改革開放前)：1949～1978年，改革開放前城市化率達到19.4 %。這一階段中國的城市化呈現出以下幾個特點：政府是城市化動力機制的主體；城市化對非農勞動力的吸納能力很低；城市化的區域發展受高度集中的計劃體制的制約；勞動力的職業轉換優先于地域轉換；城市運行機制具有非商品經濟的特征。這種城市化的結果，形成了城鄉之間相互隔離和相互封閉的“二元社會”*注：這里所說的二元社會結構，是指政府對城市和市民實行“統包”，而對農村和農民則實行“統制”，即由財產制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫療制度、就業制度、養老制度、勞動保險制度、勞動保護制度、婚姻制度等具體制度所造成的城鄉之間的巨大差異，構成了城鄉之間的壁壘，阻止了農村人口向城市的自由流動。。

第二階段(改革開放以后)：1978年至今，城市化率50 %左右，即每年城市化率增加1 %，按此速度計算，2030年中國城市化率超過70 %，基本完成城市化，用時約80年。這個階段的城市化，是在國民經濟高速增長條件下迅速推進的，城鄉之間的壁壘逐漸松動并被打破，特別是鄉鎮企業的發展，使得中國的城市化呈現出以小城鎮迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。

從以上數據看，中國和美國的城市化差距還是十分巨大的。目前中國的城市化率只相當于美國1920年的水平，我國雖發展潛力巨大，但任重而道遠。

2 城市化與城市規劃

城市化不僅是城市和城市人口數量上的增加，也是與人口的增加相適應的，還應是城市質量、功能效率的提高，城市環境的改善，資源的集約和合理使用，傳統文化的繼承與發揚等等。而城市規劃的主要任務就是規劃、建設與維護涉及以上方方面面的城市設施平臺。這個設施平臺不僅是城市化過程中接受大量轉移人口的基礎，也為城市人口從事的政治、經濟、社會活動服務。城市化是一個動態進程，科學合理的城市規劃能夠促進城市化進程的健康發展。

2.1 美國

美國是城市化帶動城市規劃的典型案例。美國是先有城市后才有規劃，城市不是規劃形成的，而是市場經濟的發展自發形成的。城市規劃的目標是解決當時城市出現的突出問題和矛盾，所以美國城市規劃的目標是治理城市而不是創造城市。

2.1.1 美國城市規劃體系的規劃重點

由于美國城市規劃由地方政府的規劃部門制定，因此各州城市規劃體系并不完全相同，從總體上大致可分為三個層次(表1):區域規劃(Regional Comprehensive Plan)、城市總體規劃(The Master Plan)、區劃(Zoning)。這三種規劃只有區劃是真正意義上全美國都認同的法定規劃。

表1 美國城市規劃體系的規劃重點與特征

2.1.2 相關思考

在美國歷史上，區劃和總體規劃一度是相互脫節、各行其是。直到20世紀70年代，法庭判案原則的轉變(土地糾紛案的裁決要以總體規劃為依據)和州立法的壓力(強制要求地方政府進行總體規劃)，強化了二者之間的聯系。概括地說，總體規劃是一系列長期的目標、政策和指導原則，而區劃是近期的具體的土地管理控制措施，是地方政府實施總體規劃和控制用地發展的關鍵手段。

美國的城市規劃歷史在很大程度上就是城市化以及由此帶來問題的歷史。從19世紀末的“城市美化運動”到20世紀中葉的“聯邦高速公路計劃”，由此帶來的一系列社會經濟問題推動了美國城市規劃的發展。簡·雅各布斯(Jane Jacobs)*注：簡·雅各布斯(Jane Jacobs):職業記者，著有《美國大城市的生與死》一書。在書中她致力于喚起人們對城市復雜多樣生活的熱愛，提倡“街道眼”(Street Eye)，反對大規模計劃。無疑稱得上是過去半個世紀中對美國城市規劃發展影響最大的人士之一，他出版于1961年的《美國大城市的死與生》震撼了當時的美國規劃界，而現在，人們也已習慣把該書的出版視作美國城市規劃轉向的重要標志。很多人甚至認為正是這本書終結了50年代美國政府以鏟除貧民窟和興建高速路為特征的大規模的城市更新運動。但當我們重新審視美國舊城更新的歷史，發現這些由政府主導的計劃在簡·雅各布斯抨擊城市規劃的同時就已經開始走下坡路了?！肮沧≌媱潯痹噲D通過直接介入住宅市場來解決低收入階層住房問題，但這項單一的住宅建造計劃不僅沒有解決“貧民窟”這類社會問題，反而帶來了巨額的資金浪費，結果在20世紀5O年代中期招致國會的強烈反對，很快就走向了窮途末路。

（54）波葉裂葉苔 Lophozia cornuta（Steph.）S.Hatt. 李粉霞等（2011）

區劃(Zoning)是美國現在享有盛名的規劃手段，但據了解，美國大部分的地區是先有了城市之后，根據實際的需求才去做區劃(即先建設再規劃)，現在甚至還有個別大城市(比如休斯敦)沒有區劃，所以現在美國幾乎所有的沿海大城市都面臨無序蔓延和土地緊缺的狀況。爾灣*爾灣(Irvine)：誕生于30多年前的新興城市，位于美國加州南部，將近30 %的居民為亞裔。如今在許多人眼中，爾灣已經成為“最終目的地”。那里不僅擁有加州出名的陽光，還有富于創業精神的商業環境，完善的政府管理與服務，同時，加州大學爾灣分校等優秀學府也坐落于此。(Irvine，圖1)是一個最近在美國比較成功的規劃案例，它同時也是美國少數的先規劃再建設的區域。爾灣目前是美國最大的私人社區之一，人口超過20萬人，整個區域連續7年保持全美最低的犯罪率。其運作模式是由一家私人公司運營，在與居民分別簽署協議后收取不同的費用*因為社區內提供不同種類和面積的戶型，同時入住的人群的家庭年收入也有差異，因此收取的費用各不相同。來對社區內的住宅、學校、超市等公共設施和其他市政設施進行日常維護。該社區鼓勵不同階層、不同膚色、不同收入的人共同居住，同時鼓勵采用步行、自行車、公交車等公共交通方式出行。這個社區的成功也引起了美國當地乃至更多規劃師們對現行城市規劃的反思。但由于土地私有的政策，現今美國社會的規劃主流仍然以“修補”為主，“規劃”為輔。

圖1 爾灣社區鳥瞰

2.2 中國

我國傳統城市規劃體系是以西周營國制度為基礎，隨著社會演進，不斷加以革新發展，至明清時期，已形成了一套完整的城市規劃體系制度。建國初期，國家百廢待興，城市建設呈現繁榮面貌。但之后卻經歷屢次運動，直至改革開放，才真正進入發展時期，城市規劃體系建設也進行了種種探索。進入20世紀90年代以后，城市規劃工作引入了西方新思想、新觀念和新方法，開展控制性詳細規劃，完成第三輪總體規劃，完善國家和地方的法規、規范和管理政策，隨著1990年《城市規劃法》的正式實施，基本建立了現代城市規劃體系的初步框架。

2.2.1 中國城市規劃體系的規劃重點

我國的城市規劃體系包含了法定規劃和非法定規劃，法定規劃包含城鎮體系規劃、城市總體規劃和詳細規劃，非法定規劃包含發展戰略規劃、次區域規劃、市(縣)域總體規劃、專項規劃、城市設計等，它們有各自的規劃重點與特征。

表2中國城市規劃體系的規劃重點與特征

2.2.2 相關思考

由于城市規模的擴大，城市人口的增長，我國的城市化過程中出現了“成長的煩惱”。比如：環境污染嚴重，原有生態環境改變，環境質量下降，趨于惡化；中心區人口密集，交通擁擠；地價房租昂貴，部分地區的居住條件亟需改善。

我國雖形成了較為完善的規劃體系，但也面臨諸多挑戰。比如在在法律法規方面，城市規劃、土地利用規劃和經濟社會發展規劃由于分屬三個部門依照各自的相關規定進行管理，導致三個規劃不能充分銜接；在城市建設方面，城市建設的趨同化，層出不窮的拆遷問題和舊城改造問題，公眾參與度，規劃權限分散與規劃實施隨意等問題，都在挑戰著規劃師們的神經。國家住建部副部長仇保興在2011年的城市規劃年會上發表主題演講時表示，中國城市化進程要堅持鞏固緊湊型城鎮，警惕大城市的盲目擴張，鼓勵發展綠色小城鎮的原則，防止千篇一律的無特色現代城市在中國的蔓延。

相比美國來看，由于我國土地國有的政策，因此在對城市發展趨勢有清楚判斷的情況下，城市規劃能在較短時間內有效的配置各種社會資源，做到前瞻性與實施性的有效結合，但這也不能阻止個別城市在未明確自身發展稟賦與特色時就“大干快上”的現象。同時也由于地方政府的任期原因，規劃思路及政策的延續性目前對我國的城市規劃是一大挑戰。總的來說，中國的城市規劃師更靠近規劃決策的中心，城市規劃能在城市化進程中發揮更重要的作用。

2.3 城市化與城市規劃的關系分析

現代城市規劃可以理解為是一項政治、法律、經濟和財政以及觀念的綜合活動，因此，城市規劃體系建設有著十分深厚的政治、經濟、社會和文化背景。從美國的規劃體系來看，具備以下幾個特征：一是私權體制比較完善。城市規劃體系同樣也是建立在私有制的基礎上，除非法律限制，私人產權包括資源的使用、收益和交易權利不受侵犯，而法律是一個公開的、各方可參與的立法程序的結果；二是文化傳統。比如民主、自由、宗教、契約關系等。與我國相比，最為重要的是他們的制度體系發展的核心是延續的。

縱觀美國的城市化和城市規劃發展歷史，經歷了“無序發展-政府干預-城市蔓延-都市區發展”的過程，城市規劃對美國的城市化進程起到了重要作用，但也廣受爭議。與中國相比，因為所處城市發展階段不同，“社會公平優先”成了現今美國規劃師們的首要任務。由于大規模城市建設的時代一去不復返，美國規劃師現在更多的體現“平衡協調”而非“規劃設計”的作用。

我們在訪問洛杉磯的一個叫“ Main Street”的建筑規劃公司時，相互交流的時候談到“理想中的社區”這個問題，一位叫德博拉(Deborah T. Guthrie)的規劃師無奈地告訴我們，現在洛杉磯的以汽車為尺度的規劃設計*注：據了解，當地的每一個新建建筑的設計方案必須提供足夠多數量的地面及地下停車位，否則可能不能通過方案審查。這也是該公司規劃師們認為造成目前洛杉磯以規劃來適應汽車這種惡果的原因之一。和城市的無序蔓 延是他們不愿意看到的，他們更愿意在步行或自行車距離范圍內能解決大部分的工作與生活需求，但如何解決現有問題卻力不從心。正是由于“民主式”的“自下而上”的規劃方式，洛杉磯的一個地鐵線路由于途經不同社區而產生的的不同意見導致了該項目40年都沒有建成，其他的舊城改造的難度可想而知。這到底是體現了“社會公平”還是“公眾利益”應讓路于“小部分人利益”？

由于在城市化進程中出現了一些問題和矛盾，因此目前我國“自上而下”的城市規劃方式在國內外的學術界引起了很大爭議，我們應該放棄現在的規劃方式而倒向西方國家所謂的“民主式”的“自下而上”的規劃體系嗎？如果這樣，會不會結果是摒棄了自己的特色而又掉入一個精心設置好的“陷阱”中去呢？

歐美發達國家的城市規劃方式兼顧公平，但效率低下，反觀我國則效率有余，公平不足。在不同的制度框架下，城市規劃的作用也不盡相同。美國的地方自主權較大，中國則更強調統籌?？梢灶A見，中國未來二三十年將發生人類文明史上迄今為止規模最大、影響最深遠的城市化運動，也是發展背景最為錯綜復雜、各種約束和障礙最為突出的城市化進程。客觀來講，我國如果要繼續保持和保障城市化的發展速度和質量，應在堅持現有規劃方式的基礎上同時繼續拓展民眾表達意愿的渠道上，進一步提高城市規劃的科學性、創新性和可操作性，讓城市規劃起好為城市和決策層“把脈”的智囊團作用，保持規劃思路及政策的延續性和有效性，使其滿足城市化的發展與需求。

3 結束語

城市化與城市規劃是“你中有我，我中有你”的相互作用關系，在堅持現有規劃方式的同時，多傾聽來自社會各階層尤其是基層的聲音，在保障發展效率的同時兼顧社會公平，把握住城市規劃未來的“黃金二十年”，堅持走具有我國特色的城市化和城市規劃發展道路。

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