英美社會保障制度及啟示

〔摘要〕英國和美國的社會保障制度是兩個較成功的典型。英國是一個典型的福利國家，其社會保障體系以全體國民為對象，提供綜合型社會保障。美國的社會保障制度屬于自由保障型。本文通過研究英美社會保障制度，為如何在市場經濟條件下構建和完善符合中國國情的社會保障制度提供啟示，以期更好地促進中國經濟社會的協調發展。

〔關鍵詞〕社會保障制度；英國；美國；中國

〔中圖分類號〕C9137；D57〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0116－03

〔作者簡介〕贠菲菲，四川大學經濟學院博士研究生，四川成都610064。社會保障制度是市場經濟社會必不可少的一項重要制度。它在促進經濟發展、消除貧困、體現社會公平、維護社會穩定中有著不可替代的功能。社會保障一詞最早見諸于1935年美國制定的社會保障法。二戰后，歐美等經濟發達國家的社會保障制度，已經轉化為向全體國民提供綜合型的生活保障，尤其是為貧困者提供必要的社會保障。英美的社會保障制度為我們提供了啟示。

一、英國的社會保障制度

20世紀初，英國劍橋學派庇古的《福利經濟學》提出了通過“收入的均等化”達到增大社會福利的目的，這成為英國建立福利國家的理論基礎。1601年，英國頒布“濟貧法”，認為國家負有解決貧民問題的責任，使原來由人們互助互濟和慈善機構組織承擔的救助貧困人口的責任開始轉化為國家責任。全國普遍設立“濟貧院”，主要收容和救濟老弱孤殘以及失去勞動能力的貧民。第二次世界大戰以后，英國的經濟水平迅速發展，建立了從“搖籃到墳墓”的覆蓋全體國民的社會保障體系。在英國，社會保障被看成是一種社會服務，英國社會保障制度的主要內容有社會保險、社會救助和專項津貼。

第一，社會保險。社會保險是英國社會保障制度的主體部分，主要由養老保險、失業保險和疾病保險三部分組成。英國社會保險的基金來源包括雇員繳費、雇主繳費和政府財政補貼，其中英國財政承擔的社會保險責任較重，占社會保險全部資金的115%。〔1〕社會保險具有“返還性”。

第二，社會救助。社會救助是英國社會保障制度的重要組成部分。它也被稱為收入限定性補助，是對那些工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補助，是對低收入的一種補償。〔2〕社會救助的主要項目有：基本收入維持、負所得稅、住房補助和社會基金。

第三，專項津貼。屬于偶發性津貼，各階層居民均可享受專項津貼。〔3〕專項津貼主要針對特定人群，如兒童、殘疾人等。故而有兒童津貼、殘疾人津貼、工傷津貼等。

英國的社會保障制度以“全民保障，全面保障”為特征，保障范圍基本覆蓋了全體社會成員的基本生活需求，具有以下特點：

第一， 體系完整，覆蓋面廣，保障水平高。例如，基本養老和疾病保障屬于社會保障的主要保障范圍，在英國，這兩項幾乎涵蓋所有居民。

第二， 豐富的資金來源。在英國，用于社會保障的資金，除了稅收這一主要來源，還有英國政府、公司以及各種社區組織提供的經費、社會慈善捐助、個人儲蓄金等。

第三，以福利水平為基本保障。英國的社會福利，是以貧民救濟為原始形態。例如救助，它與被保障人是否繳稅無關，救助是無條件的，它體現的是道德層面和保障人權的精神。

第四，政府是社會保障的支配主體。也就是說英國政府在決定稅收額度和保障范圍方面占有支配和主導地位。據不完全統計，英國政府用于社會保障的財政支出遠高于其他西方發達國家政府所用的平均數值。

第五，平等原則。為了最大程度地增加社會福利，實現收入的合理分配，緩解貧富之間的矛盾，英國堅持平等原則，福利政策也向低收入者傾斜。

二、美國的社會保障制度

美國的社會保障制度建立得比英國晚，從20世紀30年代建立起到現在已近80年。半個多世紀以來，美國社會保障制度的演變基本上是1935年《社會保障法》的延續、發展、擴大。〔4〕1960年代，美國人口老齡化現象嚴重，政府修正《社會保障法》，擴大養老金和退休津貼的保障范圍。1980年代初期，“滯脹”的出現增加了社會失業人口，之后，失業救濟也被納入保障范圍之內。

隨著《社會保障法》的不斷修正和保障范圍的逐步擴大，美國的社會保障制度也逐漸完善起來。美國的社會保障制度主要包括社會保險、社會福利和社會救濟三部分，除此之外，“美國還建立了發達的私營養老保險體系，2005年美國私人養老基金的資產有123萬億美元，加上公務人員的補充養老基金的計劃資產已有28萬億至3萬億美元，美國公共和私營養老資產就高達15萬億美元以上”〔5〕。至此，一個由政府決策、市場介入、民間參與、個人支持的多層次社會保障制度逐步成型。其基本內容如下：

第一，社會保險是政府舉辦個人投保的一種收入保險。美國的社會保險費用是由國家、雇主、勞動者三方共同負擔，是個人和雇主投保，國家給予適當資助的形式。它包括就業保障與失業保險，老年、遺屬與殘廢保險，醫療健康保障等項目。

第二，社會福利是指一系列對低收入階層和貧困社會成員進行救助的項目，主要包括食品券制度、廉租房制度和免費醫療制度等。〔6〕

第三，社會救濟的經費主要來源于政府的財政投入，對沒有進行社會投保的老人、殘疾人士、含有未成年子女的困難家庭以及失業兩年以上的失業者均給予經濟救助。

總的來說，美國把社會保障制度分為補救性和機制性的社會保障。〔7〕補救性的社會保障主要針對貧困人口的救助，還包括退休人員的基本醫療保障。而機制性的保障則重點針對基本的社會養老方面，它是通過國民稅收來實行現收現付的代際再分配。這種模式重視社會保險的權利與義務的密切聯系，強化自我保障意識。不難看出，美國社會保障制度的市場化運作成分較大，政府干預程度較低，保障面有限。

三、英美經驗的啟示

英美兩國的社會保障制度均根植于市場經濟，名為福利經濟或社會保障，實際上是為了彌補市場經濟自身的缺陷，或是促進市場經濟發展的必要條件。比較英美兩國社會保障制度，我們發現：任何一種社會保障制度的建立，均基于該國的基本國情，如政治價值取向、人口狀況、經濟發展水平、歷史沿承以及各因素之間的匹配等。

我們應該從具體國情出發，逐步建立健全一套與經濟發展相適應的多層次的中國式社會保障制度，走中國特色之路。

首先，建立健全嚴密的、多層次的社會保障法制。從英美經驗中得出：社會保障的模式及水平要適應一國國情及經濟發展水平。而中國屬于發展中國家，經濟發展水平低、城鄉差距大、區域發展不平衡，這些情況決定了中國不可能建立一刀切的社會保障制度，中國的社會保障制度應該是嚴密的、多層次的社會保障制度。英美兩國之所以能建立覆蓋面廣、保障程度高的福利型保障制度是與其較高的經濟發展水平分不開的，而中國與英美相比，經濟發展水平較低，這就決定了中國的社會保障制度只能是保障人民基本生活、教育、醫療的保障制度，而不是高福利型的社會保障制度。顯然，健全的法制和嚴密的制度是英美兩國保證其社會保障制度正常運行的關鍵因素。因此，英美兩國在其社會保障體系的建立與完善過程中，對各級政府的職責、相關部門職責的確立、公民的權利及義務、政府組織與民間組織的關系都用法律進行了明確的規定。不僅公民對政府行使權力進行監督，政府各部門之間也相互制約。〔8〕由此可見，法律制度在調整英美兩國社會關系中起著重要的作用，政府應該通過立法和宏觀調控推進社會保障事業的發展。但是在中國，與社會保障相聯系的法律制度粗糙、不完善，公民無法有效地對政府如何行使權力進行監督，甚至政府內部各級部門之間也存在職能及職權模糊不清、行政人員自由裁定權過大等問題。因而，中國應進一步完善、細化與社會保障制度相關的法律制度，以立法的方式保障制度的良性運行，并且在重視、加強政府調控和監管的同時，明確政府內部各部門間的職能，運用法律來約束政府及行政人員的行為，加大社會公民對政府各部門的監督力度，并建立相關的投訴部門。

其次，擴大社會保障在國民中的覆蓋范圍，增加社會保障種類。英美兩國基本上實現了覆蓋全體國民的社會保障體系，其社會保障種類繁多，實現了對國民生活的全面覆蓋。目前，中國的社會保障體系僅在城鎮地區實現了較為全面的覆蓋，而大多數的農民則被排斥在社會保障體系之外。因此，中國在建立健全社會保障體系時，一方面應進一步提高城鎮地區的社會保障水平，另一方面則應重點擴大社會保障在農村的覆蓋范圍，其主要體現為以下幾個方面：第一，應將農民工納入到社會保障體系中去。在中國，有相當一部分農民工長期生活在城市中，他們擁有穩定的工作和收入，并且與城市居民一樣，為城市建設作出貢獻，然而他們卻沒有享受到與城市居民同樣的社會保障待遇。第二，解決好失地農民的社會保障問題。隨著中國工業化和城市化進程的不斷深入，農村耕地被大量征用，大批失去土地的農民由于缺乏固定生活保障，只能涌入城市求生計，然而由于缺乏技能和城市競爭激烈，就業本就困難，因而，解決失地農民的社會保障問題就顯得非常迫切。第三，為靈活就業者、個體經營者及流動人群提供相應的社會保障。由于靈活就業者、個體經營者及流動人群在社會總人口中占有不小的比例，而且他們具有工作地點不確定、收入不固定等特點。因此，這些人群不能連續地按照固定比例進行社保繳費，也就無法享受現行的社會保障制度。政府應按照具體問題具體分析的原則制訂出適應此類人群的社會保障細則。

再次，持續深化醫療改革。雖然醫療保障只是社會保障制度中的一方面，但是對廣大人民群眾來說，醫療保障與他們的日常生活休戚相關，處理不好不僅妨礙社會的安定團結，還間接阻礙經濟發展，造成惡性循環。近幾年，國家已進行過幾次醫療改革，逐步擴大了醫療保險的覆蓋面，增加了享受醫保的人群。但就目前來看，在中國仍存在有病看不起、有藥吃不起的情況。相關部門也承認，由于經濟原因，中國仍有相當一部分居民有病不就醫、應住院而不住院，在廣大農村地區，這種情況則更為嚴重。中國的醫療保險報銷金額偏低，其中針對農村居民開展的“新農合”醫療保險報銷比例更低，沒有從根本上減輕普通城鎮居民及農民看病貴的負擔。因此，國家應提高在醫療保障資金方面的投入，引入其他醫療保險方式作為補充，拓寬保障基金的籌集方式，使得中國的醫療保障成為覆蓋面廣、保障水平高、真正惠及全民的保障制度。

最后，根據全國第六次人口普查結果顯示：中國60歲及以上人口占總人口的1326%，社會老齡化現象嚴重。進入老齡化社會就意味著整個社會經濟活力低，有可能會導致國民經濟發展緩慢。研究英美等發達資本主義國家的社會保障制度，能看出社會保障體系在市場經濟的發展實踐中起著潤滑和維系作用，是保證整個社會經濟秩序協調發展的基礎。換句話說，社會保障能在一定程度上調節市場經濟中的供求關系，調控經濟過熱或過冷的現象，從而促進經濟的良性循環。由此可知，完善的社會保障制度是社會的穩定器，是鞏固中國社會主義初級階段基本經濟制度的必要條件，對市場經濟運行與發展起著重要的促進作用：社會保障是推動市場經濟健康發展的重要因素，能夠為市場經濟創造有利的發展環境，且可以降低市場經濟所產生的風險及負面影響。

由于社會保障制度是與本國國民的切身利益休戚相關的一項制度，也是一種社會安全體系，它能保證社會的安定團結以及國家的長治久安。因此完善社會保障制度這一改革進程應是漸進的，過猶不及，避免因改革力度過大影響國民經濟健康發展，從而影響整個社會的經濟運行與和諧穩定。中國應該借鑒英美等國經驗，在社會主義市場經濟條件下構建和完善符合中國國情的社會保障制度，彌補市場經濟的缺陷，緩和社會矛盾，促進社會公平和諧目標的實現。

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（責任編輯：謝科）