論法治力

〔摘要〕法治作為現代國家治理的基本方式，自身具有規范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力等作用力。其作用在經濟社會發展、人的現代化與國家治理現代化方面，顯示出了其他社會規范和國家治理方式所不具備的優勢。以人為本，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現政府與市場、政府與社會關系的深刻變革，是全面深化改革的重中之重。在這場深刻變革中，法治不僅不可或缺，而且是上述二者關系變革的推進劑、指南針、壓艙石，與人的現代化及國家治理現代化互為前提和基礎。培養法治思維，運用法治方式，提高法治能力，是提高法治作用力的路徑要求，只有在立法、執法、司法、守法的全過程及其各方面各環節都體現法治精神，法治力才能得到充分發揮。

〔關鍵詞〕法治力；政府；市場；社會；人；現代化；國家治理

〔中圖分類號〕DF082〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0001－14

〔作者簡介〕杜飛進，人民日報社政治文化部主任，高級編輯、高級記者，博士，北京100733。一、法、法治與法治力

法治是國家治理的基本方式之一。對于法治，古今中外的法學家、思想家、政治家對其概念作出了不同闡釋。傳統中國語境中的法治，作為與“禮治”、“德治”以及“人治”等概念相對立的一種治國方略，強調“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”、“不務德而務法”等，認為“法”是治理國家和管理社會的最基本手段和工具。也有學者從邏輯角度，將法治這種源遠流長的政治法律實踐和社會文化現象，歸納為作為“法秩序”的法治、作為“法的統治”的法治、作為“良法之治”的法治三種形態。〔1〕

但是，正如《牛津辭典》在其相應詞目的解釋中開宗明義指出的那樣：法治“是一個無比重要但未被定義也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權威機構——立法、行政、司法及其他機構，都要服從于某些原則”?！?〕

無論“法治”是“法律的至高無上地位”〔3〕，還是“與人治相對，與‘以法而治相區別，與前者的區別在于法治是以法律而非個人的意志決定政策的依據；與后者的區別在于法律已被視作為一個價值取向而不僅僅是一種治理工具”〔4〕，抑或是“按照法律治理國家的政治主張”〔5〕，“法治”都呈現出以下一些基本特征：（1）與人治相比，法治也是一種國家治理方式，它的出現是人類歷史發展演進的產物。（2）法治要求將法作為國家治理的依據，作為人的行為規范。（3）法治與人治相對，法的內容不是由統治者個人意志決定的，而是社會大多數成員意志的反映，法不僅規范被統治者，而且規范統治者，規范一切社會成員的行為。法治是民主政治的產物。（4）與道德之治、宗教之治、政策之治相比，法治具有更明確的國家強制力、更穩定的可預期性，以及更廣泛的普適性。

辨析法治的內涵，首先必須理解“什么是法律”這一基礎性概念。從政治學角度理解法律，更偏向于強調上升為國家意志的統治階級的意志；而在制度經濟學角度來看，法律是一種能建立預期的正式制度。〔6〕馬克思主義法律觀從“國家—階級關系—物質生活條件”的關系鏈分析認為，作為法治核心的法，是反映由一定物質生活條件所決定的統治階級意志的、國家制定或認可并得到國家強制力保證的、通過賦予社會關系參加者權利與義務的方式實現的規范體系?！?〕需要指出的是，法雖然是統治階級意志的體現，但它又必須具有代表全社會的屬性。正如恩格斯所指出的那樣，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！狈ň哂猩鐣饔?、規范作用、思想影響作用，具有保護和增進自由、平等、公平、秩序、安全、效率等價值的作用。

法治和作為法治核心的法所具備的上述特征，使法治對經濟社會發展、人的現代化與國家治理現代化，具備了特殊的作用力。這種作用力區別于道德、宗教、政策的作用力，是推動經濟社會發展、促進人的現代化與國家治理現代化的最優選擇。

法治力，即法治的作用力，是指法治自身所具有的規范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力之總和。

法治具有規范力。在法治國家，通過設置法律義務，要求人們作出或抑制一定行為，使社會成員明確自己必須從事或不得從事的行為界限，通過宣告法律權利，給人們一定的選擇范圍，從而對人的行為提供指引，規范人的行為。對人的行為是否違法及其程度作出判斷，可以評價和衡量人的行為價值，鼓勵對社會有價值的行為。通過法律實施，對人們今后的行為發生直接或間接的教育誘導影響，產生示警作用和示范作用。通過制裁違法犯罪行為來強制人們遵守法律。這種指引、評價、教育、強制作用，集中體現了法治的規范力。

法治具有確定力。在法治國家，法律具有明確性、一致性、穩定性，人們應該作出或抑制何種行為，在法律文本中已有明確規定；這種規定放在法律體系中看，是一致的、協調的、不矛盾的；法律規范相對穩定，其變動必須經過法定程序，審慎作出。法治的確定力，還意味著人們能準確預料某一行為的法律后果，包括對司法裁判的結果作出預見，從而制定行動計劃。

法治具有國家強制力。在法治國家，法律是通過國家強制力保障實施的，這是法區別于現代社會道德、宗教等其他社會規范的重要特征。法治的國家強制力，既表現為國家對違法行為的否定和制裁，也表現為國家對合法行為的肯定和保護；既表現為國家機關依法行使權力，也表現為公民可以依法請求國家保護其合法權利。當人們的行為符合法律規范的要求時，法治的國家強制力只是潛在的，不為人們所感知；而當人們的行為觸犯法律規范時，法治的國家強制力才會顯現出來。國家強制力是法實施的最后保障手段。

法治具有普遍約束力。在法治國家，法律的約束力是普遍存在的。在一國國家權力管轄范圍內，任何人的合法行為都無一例外地受到保護，任何人的違法行為也都無一例外地受到制裁。法不是為特別保護個別人的利益而制定，也不是為特別約束個別人的行為而設立。在法之下，沒有特殊的社會成員。一切社會成員平等地享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，承擔法律規定的責任。

法治具有社會凝聚力。在法治國家，法是民主政治的產物，亦即法律的制定要求人民直接或通過代議機關普遍參與、表達意見、行使表決權。因此，法治國家的法律，能最大限度地反映社會共識，形成最大社會公約數，產生強大社會凝聚力。法律的制定取決于少數人還是多數人，正是人治和法治的重要區別。人治國家也有法，也具備規范力、確定力、國家強制力，甚至具有普遍約束力，但人治國家的法的內容不取決于社會大多數成員的意志，難以平衡社會各階層的利益，難以實現真正的社會公平正義，因而難以通過法治形成廣泛的社會凝聚力。

綜上所述，法治力是一種以規范力為基礎，以確定力為優勢，以國家強制力為保障，以普遍約束力為特點，以社會凝聚力為目的的社會作用力。

法、法治、法治力三者的邏輯關系是：法是一種社會規范，這是其最基本的屬性，法的規范作用，使法治具備了規范力這一最基本的作用力；法與道德、宗教、政策相比，具有確定性，法治強調將法作為國家治理的依據，作為人的行為規范，這是法治作為現代國家治理的基本方式的優勢所在；法由國家制定或認可，并由國家強制力保障實施，法治由此具備了國家強制力；作為民主政治的產物，法不僅規范被統治者，而且規范統治者，規范一切社會成員的行為，這是法治擁有普遍約束力的表現；法治國家的法不是由統治者個人意志決定的，而是社會大多數成員意志的反映，不僅反映秩序、安全、效率等價值，還反映自由、平等、公正等價值，目的在于保護和增進社會凝聚力。

二、法治力與政府和市場之關系

法治力能否促進經濟發展？1997年，世界銀行報告《變化世界中的政府》認為：“一個國家如果具有穩定的政府、可預知的法律變動方式、有保障的產權以及強有力的司法體系，就會比缺乏這些制度的國家取得更大的投資和增長?！薄?〕

從亞當?斯密以來，不論是古典經濟學還是新古典經濟學、新自由主義經濟學、新制度經濟學，在對法治與經濟發展關系的論述中，都認為建立在財產權保護、合同執行和有效司法基礎上的市場經濟才能促進經濟發展。

從馬克斯?韋伯對法律與資本主義關系的論述來看，理性的法律制度是歐洲資本主義發展的基礎，因為理性的法律制度能夠為市場主體提供對投資收益的穩定預期和增加經濟活動的確定性?！?〕韋伯對法律在經濟發展中的重要性的認識，被世界銀行等國際經濟組織所接受，這種觀點也隨著世界銀行的各種經濟援助被推向受援助的國家和地區。

經濟發展取決于專業化、市場交換和人力資本與有形資本的供應。當經濟活動——投資、生產和交換等主要掌握在私人個體手中時，這些個體必須相信，在他們跨時間跨空間進行交換并面臨風險之前，他們對自己的資產要有合乎情理的控制。如果沒有法治來確保投資創新者的收益，沒有法治來保護有效率的生產制度結構，就不可能出現真正的經濟繁榮。

我國通過30多年改革開放，建立起了中國特色社會主義市場經濟體制。 “市場經濟秩序的形成不是靠先知先覺的理性設計，不是靠道德說教的感染力，更不是靠行政的或其他的強制力。市場經濟秩序的形成，需要的是一種普遍的、抽象的、一般性規則下進行的自由選擇?！薄?0〕如此看來，“法”無疑是最適合市場經濟秩序形成的“普遍的、抽象的、一般性規則”，市場經濟無疑是法治經濟，是需要通過法治形成穩定的、積極的經濟秩序的體制。

從對市場經濟的制度保障看，法治力主要體現在：

首先，市場主體的合法地位由法律確認和保護。在我國，什么樣的主體能成為合法的市場主體，是由公司法、合伙企業法、中外合資經營企業法等法律規定的，并非任何組織形式都能當然地成為合法的市場主體。市場主體的平等地位也是由憲法和法律確認和保障的。

其次，市場主體的行為受法律規制，市場主體的合法權益受法律保護。在我國，國家通過反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法等法律“命令—服從”式規范來規制市場主體的行為；同時通過民法通則等法律“平等—協作”式規范來調整市場主體的行為，從而保護市場主體的合法權益、促進市場主體的公平競爭。

再次，市場交易中的產權歸屬及流轉規則靠法律明確并予以保護。在我國，國家通過物權法、合同法等法律定紛止爭，明確產權歸屬，并對產權的流轉予以規范，對合法的交易行為予以保護，規范生產要素的自由流動，解決經濟活動中的各種糾紛，維護正常的經濟秩序。

最后，政府宏觀經濟調控也要由法律賦權，受法律監督。國家通過財政稅收類法律、金融證券類法律、價格類法律、對外貿易類法律賦予政府對經濟實行宏觀調控的具體權力，同時監督政府依法行使權力，促進政府職能轉變，把對市場的直接干預轉變為間接調控，使相關宏觀調控的決策民主化、科學化、規范化，更具協調性。

從市場主體的產生、變更、消亡，到交易行為的醞釀、實施、終結，再到權利的設立、變更、轉讓、消滅，市場經濟的每一個環節，無不體現法治力的內在邏輯。例如，消費者權益保護法規定：“經營者應當向消費者提供有關商品或者服務的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳?！睂洜I者應該做什么、不應該做什么作出明確規定，指導其行為，體現了法治的規范力。產品質量法規定：“由于銷售者的過錯使產品存在缺陷，造成人身、他人財產損害的，銷售者應當承擔賠償責任?！蓖ㄟ^此規定，銷售者明確了自身特定行為的法律后果，體現了法治的確定力。合同法規定：“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任?！焙贤撬饺酥g訂立的契約，但合法有效的合同受國家法律保護，必須履行。不履行合同這一私人之間的“法鎖”將承擔民事法律責任，這體現了法治的國家強制力。反壟斷法規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭?！卑ㄕ趦鹊囊磺惺袌鲋黧w，在經濟活動中都不得有壟斷行為，這體現了法治的普遍約束力。在修改個人所得稅法的過程中，全國人大常委會法工委通過公開征求意見，聽取公眾對個人所得稅起征點的意見，并據此修改個人所得稅法，兼顧各階層利益，體現公平正義。這一過程體現了尋求社會最大公約數的努力，彰顯了法治的社會凝聚力。

在建立和完善中國特色社會主義市場經濟的過程中，我們黨和國家對政府與市場關系的認識是隨著實踐的發展而發展的。與之相伴隨的政府職能轉變，也體現了對政府與市場關系認識的調整。1982年政府改革的主題是根據“計劃經濟為主，市場調節為輔”的經濟體制改革思路進行機構精簡。1992年提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，職能轉變隨之成為行政體制改革的主題。2003年，為適應中國加入世貿組織的新形勢，各級政府加快了行政審批制度改革的步伐。其后，隨著市場體系發育的進一步成熟，服務型政府建設成為行政體制改革的總體目標。2002年黨的十六大第一次將政府職能定位于“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。2007年黨的十七大進一步提出了實現基本公共服務均等化的目標，并根據“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的要求，開啟了大部門體制的改革。2012年黨的十八大基于強化改革的總體性設計要求，提出了“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的思路，并明確將政府職能定位于“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”。

毫無疑問，相對于改革之前的全能型政府，以及改革前期的經濟建設型政府，30多年來我國政府職能轉變取得的進展是巨大的，正是在政府角色的大轉型中，釋放出了一個具有自我擴展潛能的市場體系。但是，相對于完善市場經濟體系的客觀要求，政府角色轉型依然嚴重滯后。在全能主義國家的體制背景制約下，中國趕超型的發展戰略已經將政府的主導作用發揮到了極致。經過30多年的發展，以GDP總量增長為目標、以投資和出口為主要動力、以資源配置的行政控制和經濟運行的行政干預為主要手段的政府主導型發展模式，已經形成了強大的思維定勢和體制慣性，甚至固化成了特定的利益結構。由此，也就出現了市場競爭完全能夠解決的大量事務仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場經濟條件下的政府核心職能，如醫療衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務卻不負責任地推給市場的混亂局面。“更值得關切的是，傳統的政府主導型發展模式事實上已經形成了一種頑固的自我強化機制，即習慣性地以強化政府的資源配置功能，擴大行政干預來應對經濟發展面臨的挑戰。雖然這種控制和干預短期內能夠在刺激經濟增長上取得一定的成效，但從長期來看，卻逆轉了政府與市場關系的演變，阻礙了市場體系的成熟和政府角色的轉型?！薄?1〕

2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這既是我們黨對政府與市場關系認識的深化，也是中國特色社會主義市場經濟發展進入新階段的標志。市場在資源配置中的作用由過去的“基礎性”提高到“決定性”，放手發揮市場的作用，這對市場本身的能力要求、品質要求也大大提高了。什么樣的市場堪當在資源配置中發揮決定性作用的市場？答案是明確的，那就是由法治保障和規范的市場，即有序的市場、公平的市場、交易結果可預測的市場。

當然，中國要充分發揮后發優勢，就必須“更好發揮政府作用”。后發國家在相當長的時間內都處于追趕先發展國家的狀態。要追趕，就要有領導、有組織，不能全憑企業的自發發展。如果沒有政府的支持和組織，靠企業單獨在國際上去競爭，發展中國家的企業是很難打入國際市場的。此外，發展中國家一般面臨著市場不發育的困難，市場機制長期處于無效運作的狀態，資源難以得到有效配置。因此，政府不能坐等市場自發地發展起來，而必須運用產業政策等手段使有限的資源得到合理配置，并大力培育發展市場體系?！案冒l揮政府作用”，主要是通過法律手段調控宏觀經濟，彌補市場不足，使政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”共同作用，促進經濟的發展。

經濟的發展，反過來又促進法治力的提高?！耙率匙愣獦s辱，倉廩實而知禮節”，經濟繁榮為法律的普及、實施、遵守提供了物質保障；經濟全球化使各國市場的聯系更加緊密，國際條約確定的規范越來越多地融入各國本國的法律體系，經濟全球化對各國政府提出了法治化的要求，尤其需要政府依法行政、信息公開、維護公平競爭、保障財產安全。此外，經濟全球化，使世界變成了地球村，進而有利于各國法治文化之間的相互滲透、相互影響、相互借鑒。

三、法治力與政府和社會之關系

漢語中的“法”，古體為“灋”，最常見的一種解釋出自東漢許慎《說文解字》：“灋，刑也。平之如水，從水。廌，觸不直者去之，從去?！睆闹锌梢钥闯?，法的現象出現以來，便包括兩重意思：一是從水，象征公平；二是從去，象征神明裁判。西方文字中的“法”，也有類似的含義。羅馬文Jus、德文Recht、法文droit都有公平、正當的含義?？梢?，法與社會發展進步關系密切。

那么，在促進社會發展進步方面，法治力具有哪些作用呢？

任何一個社會得以存續和發展，首先都必須以某種方式，借助某些社會力量來維持社會的基本秩序，使社會系統的各個方面都能夠基本穩定，使社會成員之間有一種最基本、最低限度的團結、共識與合作。法治就是實現基本社會秩序、實行社會控制的最重要手段之一，是達到社會合作與團結的結構性要素。

法治是建設公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處之和諧社會的保障。人類社會自始至終存在著三對矛盾：一是社會秩序和個人自由的矛盾；二是權威和服從的矛盾，也就是管理與被管理的矛盾；三是個人之間，個人與群體之間，個人、群體與整個社會之間利益和道德上的矛盾。平衡這三對矛盾，最佳的方式就是法治。法治的規范力為人的行為提供規則，通過指引、評價、教育、強制，使社會成員知悉該做什么、不該做什么，從而形成安定有序的社會。法治的確定力使得對人們行為的規范確定而不模糊，行為結果可預測而不待定，使得人們內心安定，敢于冒險和創造，從而形成充滿活力的社會。法治的普遍約束力、國家強制力使得對人們行為的規范得到一體遵循，在法律面前沒有特殊的社會成員，一切合法的行為都會得到鼓勵，一切違法的行為都會受到追究，從而形成公平正義的社會。法治的社會凝聚力使得對人們行為的規范實現上述三對矛盾的最大平衡，體現社會成員的最大共識，彰顯社會的核心價值，從而使社會體現誠信友愛、人與自然和諧相處等價值追求。

不論什么樣的國家，在同一時空條件下，都存在著國家、政府、社會這三個不同主體。因三者間的不同關系，又形成了多種多樣的國家治理方式、政府職能類型、社會功能形態。

新中國成立初期，國家以政治運動和體制建構的方式除舊革新，清除了舊中國的傳統民間秩序及近代市民社會萌芽。經歷土地改革運動、社會主義改造運動、反右派和大躍進運動、“文化大革命”運動后，國家對社會的控制，特別是對生產資料和勞動力分配的控制達到了頂峰，國家幾乎壟斷所有社會資源，并將所有社會成員納入行政化的組織體系之中。然而，隨著改革開放啟動的市場化改革的展開，這種原有的社會結構開始逐步瓦解，傳統的管制型社會管理模式很快陷入了難以為繼的困境。當社會個體從沒有任何意義上的自主選擇權，不得不完全依附于國家機器的“零件”，到發展為具有獨立利益和自主意志的社會行為主體時，他們與國家的關系就不再是單純的命令—服從關系。隨著以契約為紐帶的人際關系的建立，國家便無法再直接通過發號施令去驅動個體和社會組織無條件地實現國家意志了。

在此背景下，民間組織獲得了發展的空間，其公共服務和社會治理功能也得到了初步顯露?；诖?，黨的十六屆四中全會提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的思路；黨的十七大提出了“經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設”“四位一體”的中國特色社會主義事業總體布局，強調“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義”。社會建設與社會管理創新命題的提出，無疑是黨治國理政理念的一次重大突破：國家不僅確認了社會生活秩序的相對自主性，而且開始致力于主動扶持民間組織的成長，拓展民間組織參與社會管理的渠道，通過吸納體制外資源來構建社會協同治理格局。這就為重塑政府與社會的關系，并以此推進國家治理模式的創新開辟了新的重要途徑?！叭魏紊鐣恼虾椭卫矶夹枰鄳慕M織載體。面對市場經濟的交易規則對社會生活各個領域的野蠻侵蝕，特別是資本力量挾持權力資本壓制、踐踏社會個體特別是弱勢群體權益的現實，國家治理體系創新的一個核心問題，就是實現開放社會的再組織化，避免社會分化形成資本力量壟斷化、行政權力集權化與社會組織碎片化、社會個體原子化和無助化的兩極化格局?！薄?2〕

黨的十八大確立了中國特色社會主義事業“五位一體”的總布局，其中社會建設是重要組成部分。正確把握和積極調整政府與社會的關系，是新的起跑線上的一個重大課題。黨的十八大和十八屆三中全會提出“加快形成政社分開、責權明確、依法自治的現代社會組織體制”，為正確處理政府和社會的關系確立了明確目標。實現這一目標，仍然離不開法治。政社分開，就是要劃清政府和社會的職能界限，其中涉及深刻的利益格局調整，哪些是政府該管的、能管的、需要管好的，哪些是社會該做的、能做的、需要做好的，應該通過法律作出明確決斷，并以法治力保證利益格局調整的順利推進。責權分明，就是要用法律明確政府和社會的權力來源、權力種類、行使權力的程序以及權力行使缺位、錯位、越位時的責任承擔。依法自治，就是要為社會自治提供法律依據并嚴格依法進行。

近年來，我國在社會建設領域越來越注重發揮法治的作用力，有力地推動了和諧社會的構建。市場經濟的競爭性，不可避免地會造成“優勝劣汰”。市場主體可以在競爭中被淘汰，但社會成員卻不能在生存生活、權利保障、自由全面發展方面被“淘汰”。因此，中國特色社會主義市場經濟越發展，與之配套的社會法治也應該越發展。我國制定并實施了勞動法、勞動合同法、工會法、未成年人保護法、老年人權益保護法、婦女權益保障法、殘疾人保障法、消費者權益保護法、社會保險法等一系列社會法律，通過社會法治的托底，保護弱者權益，改變社會關系的失衡狀態，化解社會矛盾，避免出現嚴重的社會問題。這對社會的健康發展具有十分重要的意義。

正確處理政府與社會的關系，推動社會發展進步，反過來又促進了法治力的發揮。安定有序的社會環境既是由法治力保障實現的，同時又為法治力的發揮提供了良好的社會基礎。試想，在一個動蕩不堪的社會，法律的統一實施將困難重重，法治的規范力、確定力、普遍約束力、國家強制力、社會凝聚力都將難以發揮。在成熟的現代社會，由于社會治理主體的多元、糾紛解決機制的多元，法治的成本將大大降低。在社會依法自治的狀態下，社會成員的共同意志有序上升為國家法律的渠道將更加暢通。社會法治的托底，使社會成員的基本生存生活、基本權利、基本自由得到保障，沖擊社會底線、道德底線和法律底線的現象將大大減少。