我國領導干部財產公開實踐:現狀困境及對策

黃衛平++劉王裔

〔摘要〕官員的腐敗行為通常會外在地表現在個人及其家庭成員財富數量的變化。而通過公開其財產狀況、收入來源以及匹配程度，接受社會公眾監督，能夠有效地震懾官員的貪污受賄行為，進而達到監督官員和預防腐敗的目的。本文通過對2009年至2012年期間全國20個地方政府官員財產公開的改革試點樣本分析，力圖解析當前我國官員財產公開實踐的基本態勢與主要困境，并提出相關的政策建議。

〔關鍵詞〕財產公開；財產申報；腐敗治理；領導干部

〔中圖分類號〕D0343〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）03－0059－06

〔作者簡介〕黃衛平，深圳大學當代中國政治研究所教授；

劉王裔，深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生，廣東深圳510000。長期以來，腐敗作為“政治之癌”是古今中外權力監督的普遍難題。圍繞遏制腐敗，人們也進行了多種嘗試和探索。由于官員腐敗常常伴隨個人及家庭成員財富存量的迅速變化，而通過公開其財產狀況、收入來源以及匹配程度，接受社會公眾監督，一定程度能夠威懾或遏制官員的貪污受賄行為，進而達到監督官員和預防腐敗的目的，因而官員財產公開被視為反腐敗的“重要利器”。本文通過2009年至2012年期間我國20個地方官員財產公開的改革試點樣本，分析當前領導干部官員財產公開試點實踐的基本態勢與主要約束因素，在此基礎上提出相應的對策建議。

一、有限公開：我國官員財產申報的制度解析

長期以來，黨和政府不斷與腐敗作斗爭，甚至將腐敗看成亡黨亡國、生死攸關的政治頑疾，并且不斷完善制度建設，如編制懲防體系的五年規劃，不斷強化反腐倡廉教育等，來阻遏腐敗的滋生和蔓延。但是，我國對于通過財產公開來加強腐敗監督的進展卻十分緩慢。通過梳理我國財產公開制度可以發現，當前我國財產公開為“有限公開”，體現為黨政部門內部的“財產申報”制度，即只是向上級領導或者組織部門報告，而不向社會公眾公開。

1995年，中央頒布的《黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報規定》首次對于官員財產申報制度進行了明確規定。該文件要求，縣處級及縣處級以上的干部必須申報工資，各類獎金、津貼、補貼及福利費等，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，事業單位的領導干部、企業單位的負責人承包經營、承租經營所得等各項收入。隨后，1997年出臺了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，將財產申報的對象擴大到官員的家庭成員。該規定明確要求擔任領導職務和非領導職務的副縣（處）級以上干部，要向單位的黨委報告領導干部及其子女、配偶的住房、本人出國、家庭成員出國定居、涉嫌犯罪、操辦婚喪喜慶事宜、經商等情況。該文件還提到，如組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在“一定范圍”內公開，但關于“一定范圍”究竟是在領導層公開，還是在黨內公開與社會公開，并沒有明確操作程序。2001年中央頒布了《關于省部級現職干部報告家庭財產規定》，則對于高級領導干部申報“財產”的范圍進一步擴展，規定省部級現職領導干部要申報“各項家庭財產情況”以及配偶和子女從業狀況，“各項家庭財產情況”包括存款、有價證券、債權債務、房產、貴重物品等。2006年中央出臺《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，正式以“家庭財產申報”替代“個人收入”申報，把財產范圍擴展至動產和不動產、債權債務等，申報對象范圍也擴展至領導干部的近親屬。2010年頒布的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，規定官員除了申報本人的工資、獎金、津貼、補貼等收入外，還須申報本人、配偶、共同生活的子女的房產、投資等財產情況。此規定是對以往財產報告制度的完善，財產申報內容更廣泛，既包括收入也包括財產、既包含個人財產情況也包含家庭財產情況，還明確了查閱和審核申報材料的條件、主體和審批程序。〔1〕至此，我國官員財產申報的制度體系已初步構建。

①在這段時間內僅有公開規劃但未有公開實踐的地方、2013年后才進行官員財產公開的地方以及官員自發性進行財產公開的個人行為都沒納入樣本。2013年9月，為進一步規范領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合工作，中央組織部印發了《領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合辦法》，對匯總綜合的主體、內容、時限、成果運用和工作紀律等作出規范，進一步完善了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》的配套制度，將促進領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合工作的規范化、制度化。

但從目前的實際操作來看，這一制度體系尚存在兩方面的問題：一是制度設計不完善，缺乏可操作的細則和嚴格的程序，缺乏公開、監督和懲罰環節。〔2〕如對于官員未如實申報的情況，或者無法說明財產來源情況的，如何給予處罰等缺乏懲治性措施。特別是部分領導干部一邊申報一邊腐敗，說明這一制度設計在實踐中收效甚微。問題的根源仍然集中在既不公開，又不核查上。二是“有限公開”，缺乏社會公眾的參與。我國官員財產申報制度的設計，基本上都是堅持在行政體系和組織系統內只向極少數人的“報告”，而非向行政系統和組織內部多數成員公開，更不向社會公眾公開。1997年出臺的《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，提及“組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開。”2004年頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，提出黨員領導干部“述職述廉”時可以有群眾代表參加會議，從而在黨內監督中引入了黨外群眾的監督。但上述規定都未能夠有效地推行，特別是未將官員財產向社會公開納入其中。

黨的十八大后，探索官員財產公開制度的改革進入了發展的新時期。一方面，黨中央加強了反腐敗力度，習近平同志在十八大后召開的中紀委全會上強調，要有腐必反、有貪必肅，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，“把權力關進制度的籠子里”，并隨后開展了一系列反腐的“大動作”，至今為止已有十余位省部級官員落馬。另一方面，在制度方面，官員財產公開制度的改革倡議也獲得了新的發展機遇。十八屆三中全會提出“用制度管權管事管人”、“健全反腐倡廉法規制度體系”、“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”、“完善領導干部報告個人有關事項”、“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”，以及“建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺”等逐步開始操作。中紀委也提出要著力健全領導干部報告個人有關事項等制度，推行新提任領導干部配偶子女從業、財產、出國（境）等有關事項公開制度的試點，抓緊制定領導干部有關事項報告抽查核實辦法，加強報告核查結果的運用和違規懲戒力度。

二、我國官員財產公開的實踐展開

本文通過報紙和互聯網公開的報道，收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財產公開的案例，選取標準為政府推動、并已進行了官員財產公開的試點。①根據以上原則得到20個樣本，分別是新疆阿勒泰地區、浙江慈溪市、重慶黔江區、湖南瀏陽市、湖南湘鄉市、湖北掇刀區、寧夏銀川市、寧夏興慶區、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區、遼寧古塔區、江蘇賈汪區、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是，這些試點樣本與“財產申報”的最大不同，是從“個人申報、組織監督”，轉向“個人申報、社會監督”，通過新聞報紙、互聯網等形式向社會公布官員財產，接受社會公開監督。

（一）公開層級上，行政層級和官員級別較低

目前我國官員財產公開試點的層級不高。從我國推動官員財產公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現省級試點。在20個試點中，地級市試點僅有4個，它們分別是阿勒泰地區、黔江區、銀川市和淮安市，其余的16個試點都為縣級試點。試點單位的行政層級也直接決定了試點官員的行政級別。由于試點多為縣級單位，其人事管轄權限于科級干部，所以科級干部成為財產公開主要群體。在全部試點中，85%（即17個）的試點把科級干部作為公開對象，而進行處級干部財產公開的試點只有6個，分別是阿勒泰地區、黔江區、湘鄉市、掇刀區、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點有3個，它們是阿勒泰地區、掇刀區和淮安市。官員財產公開試點層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性，改革只能先易后難，先下后上，先試點觀察、再看情形而定。

擬提任干部是試點單位財產公開的主體，80%的試點以擬任干部為公開對象。在20個試點中，有16個試點要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財產公開的對象。只有阿勒泰地區、慈溪市、湘鄉市、掇刀區、賈汪區和象山縣，要求現任領導干部公示財產，其中只有阿勒泰地區要求退休3年以內的干部也要進行財產公示。試點單位將新提拔干部的財產監督，作為嚴格干部選拔紀律，避免“帶病上崗”現象的舉措，有助于提任干部的公信度。

（二）公開范圍上，試點規模較小，財產范圍有限

試點公開規模小，60%以上的試點公開人數在100人以下。據筆者不完全統計，20個試點中可查到具體公開人數的試點有19個（泗陽縣數據沒查到），總共公開了4466名，平均每個試點公開官員235人。此外，在19個試點中公開人數100人以下的試點就有12個，占60%以上。公開人數排在前五名的依次為阿勒泰地區（1109人）、浙江象山縣（738人）、浙江慈溪市（700余人）、江蘇賈汪區（600人）和湖北掇刀區（479人），它們的共同特征之一是，都要求了現任領導干部公開財產。

絕大部分試點地區將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業的干部顯然不在此列。但從實踐來看，只有少數地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸，如慈溪市把國有企業負責人納入公示對象，湘鄉市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現任縣處級干部納入公示對象，廬江縣把公示對象擴展至黨政機構、人民團體和所有事業單位的領導干部，淮安市把事業單位領導人納入公開對象。

從公開范圍來看，當前試點地方公開內容主要還是集中在領導干部個人，不包括配偶、子女的財產狀況；并且多數試點地區僅限于某一對象，或是某一內容。如阿勒泰地區只公開官員個人的各類收入，而不涉及本人及家人的財產狀況，因此屬于個人收入公開，而非家庭財產公開；湘鄉市只公開69名處級干部的住房信息，而不涉及他們的其他財產信息；只有黎川縣把公示者的父母的收入和財產情況納入進公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實體現官員的家庭財產狀況，可能導致官員將一些非法所得轉移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉換財產保存方式，從而規避了上述規定。因此，總體上難以取信于民。

（三）公開方式上，以內部公開為主，公眾監督有限

在公開方式上，盡管試點單位采取了各種公開方式，如網絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等，與既有的“財產申報”相比有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內部。并且，盡管公開方式多樣，但70%的試點采取單一的公開方式，只有6個試點（瀏陽市、廬江縣、青銅峽市、淮安市、磐安縣和掇刀區）綜合使用網絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信中的兩種或兩種以上方式來公開官員財產。

在20個試點地區，有16個試點采用單位公示欄進行公示，高居榜首；有8個試點采取在政府網站上公示；有2個試點采用廣播電視進行公示；采用手機短信、會議公示、報紙的試點各1個。

從方便公眾監督的角度來看，通過網絡或者廣播電視、報紙來公示官員財產，要比單位公示欄公示更為有效，但網絡手段卻正被很多試點所摒棄。2009年有4個試點（阿勒泰地區、瀏陽市、湘鄉市和掇刀區）以網絡作為公開方式，其后三年采用網絡來公示的試點總共才4個，即青銅峽市（2010年）、廬江縣（2011年）、賈汪區（2011年）、磐安縣（2012年），試點公示正從社會公開轉為內部公示。

（四）公開監督上，審查缺位與問責缺失

試點單位財產公示內容還比較粗略，明細程度不高。如青銅峽市要求官員公開財產的內容包括“收入主要來源、個人房產、婚姻和生育狀況與民主推薦票數”幾個方面。但在“收入主要來源”一項，只需寫明是經營性收入為主還是工資性收入為主即可，并不需寫明具體數字；在“個人房產”方面，只寫明有幾處房產即可，無需寫明房產的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉市僅公開領導干部住房的套數、性質、位置、建筑面積、房屋價格、產權人姓名與公示人的關系，也不涉及其他家庭成員及其收入和財產。

此外，試點單位缺乏對官員財產申報和公開內容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開的材料進行審核，但實踐中公開內容的真實性主要靠官員自覺程度，缺乏權威核實。一方面，大部分試點地區尚未建立健全審查機制。另一方面，諸如房產、存款、證券等信息系統尚未建立，在全國未能聯網和共享，核查機構也無法真正地查清官員申報的財產是否真實。權威核查機制的缺失導致公開內容的真實性難以保證，讓官員財產公開流于形式，公開效果無從保障。從2009年來的20個試點中，只有黔江區在公開57名處級干部中有2人在公示后被舉報，而被取消任職資格。

（五）公開時序上，呈現斷續和衰減趨勢

從改革試點開始的時序來看，試點數量、公開人數及公開級別都呈現衰減趨勢。首先，新試點數量呈下降趨勢。2009年—2012年進行首次公開的改革試點數量分別為6個、5個、6個、3個。其次，每年公開的人數也呈下降趨勢。根據不完全統計，2009年是我國公開官員財產人數最多的一年，達2489名。2010年只公開了203名，2011年數量回升到1639名，而到2012年卻降至135人。再次，公開財產的官員級別也呈現遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點單位數量，還是從公開的處級官員人數來看，都呈現出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點有4個，即阿勒泰地區（99%的處級干部）、黔江區（57名）、湘鄉市（69名）和掇刀區（四大領導班子）。在2010-2011年間，公開處級官員的試點只有2個，即銀川市（63名）和黔江區（68名）。而到了2012年，全年里沒有試點單位把處級官員納入公開對象。

此外，從試點單位來看，也存在斷續性特點，形成“曇花現象”。據筆者不完全統計，僅一半左右的試點在初次進行官員財產公開后還會持續，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川縣（3次）、重慶市黔江區（2次以上）、新疆阿勒泰地區（2次）、湖南瀏陽市（2次）、寧夏銀川市（2次）、寧夏鹽池縣（2次）、安徽青陽縣（2次）、安徽廬江縣（2次），另一半的試點地區也就是探索一次就偃旗息鼓。試點的持續性普遍較差，如新疆阿勒泰地區在主持改革的紀委書記吳偉平于2009年8月去世后，就沒再進行財產公開試點改革實踐，現公開信息仍停留在2009年初。這可以從側面說明，這一試點是一個敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰略，推進速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

三、我國官員財產公開的約束因素

官員財產公開制度建立的關鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態和社會生態，是影響中央對其持謹慎態度的四大因素。

（一）腐敗存量因素

腐敗存量是阻礙官員財產公開制度建立的根源。腐敗存量是指多年來積累下來的、已有腐敗行為但尚未被查處的官員數量，可用公式“腐敗存量=腐敗官員產生數量-腐敗官員處理數量”來表示。它是衡量一個國家腐敗治理能力的重要指標，腐敗存量越大則表明腐敗治理能力越低。近年來無論從各級官員被查處的數量，還是從民眾“舉報一個就倒下一個貪腐官員”的事實，抑或是民眾的日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。財產公開與腐敗存量之間是一個雙向作用關系。一方面，官員財產公開作為諸多反腐制度中的一種，可能一定程度反映現有腐敗存量；另一方面，腐敗存量對官員財產公開制度的建立和效果發揮有著深刻影響。腐敗存量的大小、腐敗面的寬窄、腐敗程度的高低，都會在一定程度上影響決策層對反腐形勢的評估、反腐制度和政策組合的選擇，以及制度實施時序的判斷。我國較大腐敗存量的存在，增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態的公信力、惡化社會輿論生態、降低了官員財產公開制度預期效果。

從決策角度來看，較大的腐敗存量導致貪腐官員完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗所挾持。因為如果強制所有官員公開家庭財產，在使貪腐官員就法的同時，必然也使體制付出合法性受損的代價。這使得權力核心層陷入一個困境：如果反腐措施過于強硬，輕則政府官員可能會消極怠工，使政府處于癱瘓和半癱瘓狀態，重則導致政府官員造反。但如果腐敗問題不解決，可能會亡黨。〔3〕

（二）官員群體阻力

官員群體反對是建立官員財產公開制度的直接阻力。官員財產公開的改革實施則意味著官員權力和利益空間的壓縮，本質上與官員自身權力擴張和自身利益維護相悖。雖然總體上可以有官員維護自身利益而推導其反對財產公開制度的建立，但實際上每個官員的反對原因是存在明顯差異的。對已有貪腐行為的官員而言，實行官員財產公開則意味著他們的不法所得可能公開化，將面臨著罷官失財、鋃鐺入獄的命運。〔4〕對于獲得過高額灰色收入的官員來說，灰色收入一旦曝光，小則高額所得稅要繳、大則要面臨黨紀追究。而沒有過貪腐行為的官員，或以隱私為借口，或以對社會中的仇官、仇富心態心存憂慮為理由，內心抵觸此項制度的實行。無論官員基于何種考慮，它們的擔憂和恐懼都會集中轉化為對官員財產公開制度或是隱性或是公開的抵制上來。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對財產公開改革試點態度的隨機調查顯示：反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。〔5〕這些普遍的抵制和反對的影響無疑是深遠且負面的。在我國，官員角色是雙重的，既是官員財產公開制度改革的決策者和執行者，又是此項制度的實施對象，是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸下，哪怕是中央強力推行，如果官員選擇性執行的話，最后的效果也會大打折扣，甚至還可能會產生政治動蕩和大規模財產轉移等“副產品”。

（三）意識形態因素

意識形態是阻礙官員財產公開制度建立的深層因素。長期以來，在我國的意識形態宣傳中，黨和政府被視為“沒有自身利益而代表全體人民利益”，黨的干部被稱為“全心全意為人民服務的人民公仆”。但實際上，各級黨和政府又是由具體的人所構成的。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，獲得財富渠道的增多，官員及其家庭成員通過合法的、非法的，或介于合法和非法之間的灰色收入，而積累了數額不小的財產，已經成為了一個不爭的事實。意識形態宣傳與官員擁有較多財產的現實形成一種巨大反差。在貧富差距大、仇官情節嚴重、民眾對政府和官員信任度較低的情況下，如果一旦將官員財產如實地向全社會公開，一時難以接受的民眾將很有可能在敵對勢力煽動下，引發社會動蕩。

意識形態宣傳和官員擁有財產狀況在現實中是兩個獨立存在、各自運轉、但又是逆向而行的體系，形成一種潛在損害體制、降低體制合法性的“逆向摩擦”。“人民公仆”財富積累的事實與高調意識形態宣傳之間存在的巨大落差以及相互之間形成的“逆向摩擦”，成為中央實施官員財產公開制度的羈絆。這些矛盾讓決策層在對待官員財產公開制度時左右為難，因為至今尚未找到處理意識形態與官員財產現狀關系的恰當方式。

（四）社會生態因素

認識偏差、態度偏激和對政府信任度偏低，是阻礙官員財產公開制度建立的社會生態因素。官員財產公開制度的建立及其作用的有效發揮，需要一定的社會生態為土壤。然而，當前存在的民眾認識偏差、態度偏激和對政府信任度偏低等不利因素，惡化了推行官員財產公開改革試點的社會生態。首先，認識偏差主要體現在民眾對官員財產公開制度的效果認識上。不少民眾對官員財產公開抱著過高期望，認為其是清除腐敗的“靈丹妙藥”，甚至認為只要推行此制度，腐敗現象就會自然而然地被清除，而沒有認識到此項制度的有限性。其次，態度偏激體現在對反腐目標和方式選擇的態度上。出于對腐敗的強烈不滿，不少民眾對貪官的處理、反腐目標和方式上存在偏激的態度。在對貪官的態度上，要求要“嚴打”而不能留情、要“清算”而不能有任何妥協；在反腐目標上要求“徹底清除”腐敗現象；在反腐方式上，甚至存在只要有利于反腐，任何手段都能使用的極端態度。這種缺乏理性的態度引起各級官員的恐懼。再次，民眾對政府的信任度偏低，體現在對公開內容的不信任上，將削弱官員財產公開制度的有效性。有調查數據顯示，只有兩成的民眾表示信任黨和政府的工作。〔6〕民眾認識偏差提高了民眾的期望值，而態度偏激和信任度偏低削弱了官員財產公開制度的預期效果。因此，決策層不敢貿然推行此項制度，因為一旦推開而結果沒達到民眾的期待，必然導致民眾的普遍失落感，甚至還會加劇對政府的不信任感。

（五）基本判斷

在當前信息化條件下，推行官員財產公開的制度在技術上并不難，但要其能充分發揮正面效應，有利于國家治理體系的構建，卻有著相當政治風險。如要大規模推行官員財產公開制度，必須要大量減少腐敗存量、更新意識形態、提高政府公信力、縮小貧富差距等，而這些在短時間內都不可能完成。在“成本-收益”衡量中，決策層難免會形成“成本高于收益”、“風險多于好處”的判斷。并且，近年來政府公信力的下降、社會輿論環境的惡化等傾向，又在一定程度上強化了這種判斷。在我國反腐戰略中，反腐不能危及政治社會穩定和經濟建設，是一條不容僭越的“紅線”。出于政治社會穩定的考慮，相當長時期以來，決策層對官員財產公開制度的改革方向實際上持著“抽象予以肯定，但并不具體操作”的態度，外在地表現為“既不給予實質性支持，又不表示明確否定”的行為上。這可解釋為什么二十多年來其一直沒進入立法程序，為什么地方性探索沒有得到中央的實質性支持和推廣。

四、關于有效推進官員財產公開改革的建議

黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定，深刻地認識到“當前，我國發展進入攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動社會主義制度自我完善和發展”。這給了重新推動我國官員財產申報和公開的改革探索以新的巨大動力，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “健全反腐倡廉法規制度體系”、“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”，并且明確提出了要“完善領導干部報告個人有關事項”、“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。以此同時，提出建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺，在某種程度上為全面推行官員財產申報、公開制度創造了條件。全會提出中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，實際上也為實行官員財產申報和公開制度提供了組織領導基礎。這些充分體現了新一屆黨中央充分認識到建立健全官員財產公開制度是一項系統工程，在地方探索的同時，更需要從全國層面上對其進行頂層設計。在此背景下，提出以下幾點政策建議。

第一，適時提出全國范圍內的官員財產申報和公開時間表與路線圖。當前的官員財產公開試點分布零散、立法缺位，缺乏必要的規劃和引導，并且推進速度緩慢、效果不佳。為順應民意、回應社會期待，中央應適時提出官員財產公開的明確時間表和具體路線圖，確定推行官員財產公開的關鍵步驟和關鍵時間節點。官員財產申報和公開時間表與路線圖是在中央層面上對全國范圍內建立官員財產申報和公開制度的一個整體規劃，至少應包含整體規劃布局、推行主體、責任落實、總體目標任務、階段性目標、關鍵步驟、關鍵時間節點等內容。通過制定時間表和路線圖，把官員財產申報和公開制度納入高層政治議程和將其推上制度化的軌道，為全國范圍內建立健全官員財產申報和公開制度提供規劃、引導和支持。同時在一定時間段內通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措，以及一系列誘使或迫使一批有巨額財產的官員退出官場（內部有條件赦免），大大消解腐敗存量。

第二，規范“領導干部”所包含的職務崗位，規范領導干部家庭成員范圍，明確科級及以上領導干部都要進行家庭財產申報，縣處級以上領導干部要進行家庭財產公開，紀檢監察部門要定期對領導干部的家庭財產申報材料按一定比例進行抽查，與此同時，民眾可以根據一定的合法程序申請查閱。縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協商會議的換屆會上，公開各種政治性職位候選人的家庭財產。

第三，從推進路徑來看，在縱向上，從中共十九大開始，由在職最高決策層開始垂范，其后再逐漸向省級、廳級、處級在職領導干部推開，自上而下地推進；至中共二十大全面完成省部級以上領導干部的家庭財產申報和公開制度。首先，對高級領導干部的高標準嚴要求，既符合意識形態，也順應民眾期待。從高級領導干部率先垂范進行財產公開，體現中央從嚴治黨、從嚴治吏的決心，最高決策層肩負全國人民重托，必須具有非一般人的高度政治覺悟和風險意識，理應嚴于律己、以身作則。其次，高級干部率先垂范，必將會在全黨全社會中起到積極的示范作用。再次，先從高級領導干部做起,也可以減輕新制度推行的難度。高級領導干部人數少、素質高，相對于其他級別的干部而言，易于理解和接受國家的廉政舉措，較易推進此項改革，同時也減輕制度創制的難度和成本。

在橫向上，在同一級黨政機關中，建議由紀委系統率先公開，其后逐漸向黨政一把手、黨政副職干部、其他公職人員依次推開。

第四，盡快以新提拔干部為突破口，以新提拔縣處級領導干部開始逐漸試點，逐漸向上推開。凡是新提拔領導干部任職前都必須向社會公開家庭財產，不公開者不能任新職。在全國范圍內可授權進行試點，以探索新提拔干部任前公開事項，邊試點邊總結經驗，逐漸向橫向同級單位和向上級單位推廣。

第五，實施“軟赦免”，以建立退出機制來減弱改革阻力。“軟赦免”指的是建立一種退出機制，即在規定必須公開家庭財產的時限前，事實上允許官員自主選擇是否以某種體面的理由（例如提前退休、個人健康原因等）而退出公職，由于退出公職后就不再是現職領導干部，理所當然就不必公開家庭財產。在實際政治運作中，總是有一部分貪腐官員在沒有受到懲罰的情況下退休，實質上也是對其一種“赦免”（軟赦免）。實施“軟赦免”能達到以下幾個效果。首先，與明確法律法令或政府公開赦免行為（硬赦免）相比，“軟赦免”是一種相對能夠讓官員接受、政治社會風險較低、民眾抵觸又相對較小的低調處理腐敗存量的方式，有利于維護政治合法性和削弱改革阻力。其次，“軟赦免”能產生一個較好的副產品，即把貪腐官員溫和地剔除出公職隊伍而不至于引發社會政治動蕩。從逐步遏制腐敗現象蔓延，加快廉政建設步伐的角度，反腐的短、中期目標應包含三個層面：第一層是要嚴格把關，讓已有貪腐行為的官員不能得到晉升（最低要求）；第二層是以高壓反腐態勢抑制新的腐敗行為的產生；第三層是在基本保持政治穩定的前提下，盡可能多地將已有一定程度腐敗行為的官員剔除公職人員隊伍，使他們不僅隨時有被查處的風險，而且在日常生活中也無多少特權可以享受了；“軟赦免”恰好能相當程度實現以上目標。

此外，還應完善相關配套措施。首先要完善官員財產公開制度體系，構建一個從申報主體、申報、審查、公開、監督等的完整鏈條，同時建立一系列的配套制度，最基本的有公民信用保障號碼制度、公民信息制度、金融實名制、全國房產信息系統、信息共享機制、遺產稅和贈與稅制度、反腐敗國際合作制度等。其次要培植一個寬松的環境，包括寬松的輿論環境、寬容的社會公眾、較高的政府信任、較弱的官員抵觸等，唯如此，官員財產公開制度才能得以建立和發揮作用。再次要創新意識形態，一方面，要把黨員干部還原為普通個人，他們像普通人一樣，有自己的人性弱點，絕不是什么特殊材料制成的，一旦擁有不受監督的權力，“好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，從而為官員財產公開制度掃清意識形態的阻力。另一方面，要引導民眾認識到，判斷國家公職人員廉潔與否,主要并不在于看其擁有多少財產,而在于必須弄清其財產來源是否合法。

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（責任編輯：石本惠）