鐵路運營組織監管體制的構建

李森林

(成都工業職業技術學院交通運輸系,四川成都 610081)

鐵路運營組織監管體制的構建

李森林

(成都工業職業技術學院交通運輸系,四川成都 610081)

鐵路行業的發展對國民經濟的進步有著至關重要的作用,因此必須引導其在正確的道路上前進。鐵路運營組織自身的技術與經濟特征,和它的自然壟斷性,很容易導致鐵路行業的市場失靈。因此,政府采取適當的措施進行監管是很有必要的。本文首先介紹了我國鐵路行業的監管體制的現狀,然后闡明了對鐵路行業進行政府監管的必要性,并對相應的政府監管措施進行了研究。

鐵路運營組織 政府監管 原則 構建

1 我國鐵路運營組織監管的現狀

隨著社會主義市場經濟的發展，鐵路行業的壟斷性等特征引發的弊端制約著中國鐵路的發展，使我國鐵路運輸質量與數量難以滿足社會和經濟發展的需求。目前，對我國鐵路運營組織進行的監管主要有以下幾個問題：(1)監管的對象不明確。監管對象本應是鐵路企業，但是在政企不分的情況下，鐵路企業不具備真正的獨立法人資格，因此不能承擔監管的法律責任。(2)監管的內容不明確。目前沒有明確的法律法規清晰地界定哪些行為可以有鐵路企業自主決策，哪些行為需要政府進行監管。(3)監管的程序不明確。目前鐵路行業的運營監管沒有法律意義上規范的程序，也沒有有效的監管機制。

2 對鐵路運營組織加強政府監管的必要性

(1)適當的監管可以在一定程度上避免市場失靈。鐵路行業本身的自然壟斷性表現很強。鐵路是密度經濟與規模經濟顯著的行業，隨著規模的不斷擴大和密度的不斷提高，競爭數量不斷增加，可能會使企業經營虧損，造成資源浪費。同時，作為一種準公共產品，鐵路產品的特征和企業盈利最大化之間的矛盾也極易導致市場失靈。此外，鐵路行業存在一定的外部問題，會破壞市場公平原則，對市場資源配置產生不良影響。因此，鐵路行業必須要在政府的適當監管下運營。(2)我國鐵路改革及健康發展的需求為政府監管提供必要性。我國鐵路行業的改革目標是政企分開，打破壟斷，引入競爭機制，為促進社會公平及福利最大化，必須轉變政府職能，建立健全相應的政府監管機制。

3 構建我國政府監管機制的相關原則

(1)獨立性原則。獨立性是公正性的前提條件，同時也是設立監管機制的首要原則。獨立性是政府監管的基本特征之一，也是國外發達國家建立監管機制的共同點。只有當監管機構獨立于鐵路運營組織時，才能保證公平公正、公開有效地實施監管。(2)公正性原則。獨立性是公正性的必要條件，而公正性體現了政府監管的司法性。監管機構能夠公正，監管效果才能更好。因此，必須建立相應的外部監督和行政程序制度，建立完善的問責機制，從而防止監管機構的濫用職權、違背監管程序等不良影響。(3)法定性原則。政府對鐵路運營組織的監管必須在法律的約束和指導下進行。從目前國外較成功的監管經驗中可以看出均有明確的法律形式對政府監管機構的組建和職權進行規劃，從而堅強監管機構的有效性和權威新年。我國的相關法律還比較滯后，因此應當加強法律的設置，明確監管機構的職權，以保證監管力度的有效實施。(4)集中性原則。監管機構過多，造成監管效率降低，而且有可能出現監管職能的重疊，以及責任推諉現象。因此，為了保證充分有效地利用監管資源，穩步推進鐵路改革，避免出現職權混亂的現象，必須堅持實施監管機構集中監管。(5)分步實施原則。我國的鐵路改革充滿了很多未知，具有長期性和復雜性，國外的鐵路監管機制的構建也經歷了很多波折，因此對鐵路運營組織的監管機制的構建必須要分階段進行，不能一蹴而就。應當根據鐵路行業的具體機制進行改革，逐漸改革將官機構的職能，并在改革的進行中不斷調整以適應最新形勢。

4 構建鐵路運營組織政府監管體制的措施

(1)通過引入競爭機制，深化鐵路改革，明確監管目標。明確政府監管的目標，是實現政府監管體系的基本條件之一。沒有監管對象或監管對象不明確，就無法進行有效地監管。鐵路運營組織的監管，目的是為了防止壟斷，維護市場公平的秩序。此外，鐵路運營組織的監管客體很單一，使得有效的市場競爭難以開展。因此，在鐵路行業改革的進程上應當適當的引入競爭，打破壟斷，從而提高效率和產業競爭力。為此，要加快改革進程，明確鐵路運營組織的監管目標，同時要放寬市場準入限制，降低對私有經濟進入市場的門檻，引入非國有的經營主體，從而為良性的市場競爭提供公平的環境，擴大政府監管的客體。(2)以政企分開為原則，通過證監分離，轉變政府職能。鐵路運營組織與政府之間的合理定位，保障了科學的政府監管體系的建立，為將政府監管職能和其它職能分離提供了前提條件。政府與市場、政府與企業都存在一定的矛盾，影響了鐵路行業的改革。因此，必須要對政府進行合理的定位，并進一步明確其監管職能。政府應當避免對企業的日常經營活動的直接干預;將行政干預改變為經濟和法律手段，開拓宏觀方向的調控職能;通過法律界定市場職能，保護產權，打破不合理的限制和壟斷。(3)轉變傳統觀念，培養監管隊伍，提高監管技能。競爭與監管是不同角度的同一個問題，我國對鐵路運營組織的監管是強制性的行政監管，不受法律的監督，監管的內容僅停留在初級層面。在技術監管上，缺乏監管對象執行的程序和工具，監管成本較高，效率低下。因此，應當轉變傳統的監管理念，重新構建監管機制，按照獨立、公正、集中、法定、分步實施的原則實施監管。同時，提高監管技術也是勢在必行，通過運用科學的監管手段，加強對市場的管制，培養一批業務素質過硬的監管人員，建立專業的監管隊伍。(4)在規范化的前提下，修訂相應的法律法規，完善政府監管的法律框架。對鐵路運營組織的政府監管應當依法進行，因此需要一系列的法律法規保證政府監管的有效實施。我國原有的監管力度是靠政府行政力量的協調，而不是法律的約束和規范。因此，在相關法律方面還存在一定的缺失。僅僅依靠政府的行政協調無法適應鐵路行業新格局的需求，為防止壟斷，規范市場競爭秩序，必須建立健全完善的法律法規，為政府監管提供科學有力的法律依據。

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