養老社會救助體系構建的制度困境與完善路徑
——以京滬“空巢”老人為例

陳柏彤，馮靜怡

（北京化工大學 文法學院，北京 100029）

【課題項目】

養老社會救助體系構建的制度困境與完善路徑
——以京滬“空巢”老人為例

陳柏彤，馮靜怡

（北京化工大學 文法學院，北京 100029）

目前，養老問題已經引起政府和社會的高度關注，本文通過對北京、上海兩地基本情況了解并進行數據分析，研究我國養老救助體系中存在的問題，并提出完善養老社會救助體系的對策。

養老；社會救助；空巢老人

由于我國的社會救助體系的發展大體上還處于起步階段，各種新的社會問題的出現對社會救助的效用性提出了嚴峻的挑戰。第一，現有的社會救助管理辦法多數是以規章制度的形式出現，尚未上升到法律高度，以至于社會救助的范圍、標準、資金管理等方面有較大的隨意性空間。第二，目前我國發展起來的社會救助體系都是以政府主導甚至是包辦的，但是我國國土遼闊、人口眾多且區域發展不平衡，使得政府救助這一單一形式效率和效益較低下。第三，現行的社會救助體系實際操作和管理起來欠缺嚴謹和精細。當前對于空巢老人的社會救助主要可歸納為以下兩個層面：一是物質方面救助，二是精神方面，退休后老年人日常生活漸漸與社會脫節，精神層面空缺。下面我們以京滬“空巢老人”為例，從探究老年人尤其是“空巢老人”救助體系的困境和完善救助途徑出發，進一步探究我國社會救助體系的發展。

一、主要概念界定和數據來源

1.主要概念界定。世界衛生組織對老年人的定義是60周歲以上的老人。在我國，根據《中華人民共和國老年人權益保障法》第二條規定，老年人的起點標準為60周歲。空巢老人則是指身邊無子女共同居住，喪偶獨居或夫婦同居的60周歲或以上的老年人。

2.數據來源。本文關于京滬空巢老人的數據分析，空巢老人總人數及其占總人數的比例的統計結果以第六次人口普查的調查數據為依據；北京市空巢老人基本屬性數據來源于北京市第五次人口普查辦公室和北京市統計局資料庫；上海市空巢老人基本屬性數據主要來源于上海市老齡科學研究中心；京滬兩地老年人外出休閑活動和求醫活動的數據統計均來自于京滬老年人日常活動數據庫及【柴彥威等：《中國城市老年人的活動空間》】。社會救助是指國家和社會面向由貧困人口和不幸者組成的社會脆弱群體提供款、物接濟和扶助的一種生活保障政策，它通常被認為是政府的當然責任或義務，采取的也是非供款制與無援助的方式，目標是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機，以維護社會秩序的穩定。[3]

二、京滬“空巢”老人狀況

1.空巢家庭的比例不斷上升。據第四次人口普查與第六次人口普查，十年以來，中國的空巢家庭數量正在以接近10%的速度快速增長。2000年，中國的老年空巢家庭占全國家庭比例的22.84%，到2010年時，其比例達到31.77%，十年之間增長8.93%。

2.北京、上海空巢老人所占人口比例偏高。截至2013年，北京60歲以上老年人總數為262.9萬人，空巢老人占其47.6%，其中城市的空巢老年人家庭戶的比例為36%，農村的空巢老人家庭戶則占44%，農村明顯高于城市。上海60歲以上老年人比北京數量多，達367.32萬人，而空巢老人占38.90%，目前上海60至70歲的人群中，“空巢”老人比重近四成。

3.北京和上海兩地老年人數據對比。從被調查小區的老年人年齡結構看，在60周歲到65周歲的老年人不算太多，兩地都占30%左右，差別不算太大。這部分老年人剛踏入退休生活，身體機能較好。多數老年人都集中在66周歲到75周歲之間，所占比例都超過被調查總數的40%。這部分老年人進入老年生活已經有6到15年了，身體機能容易出現毛病，所需醫療次數較多。而大于75歲的老年人中，北京占12.3%，上海較多，占23.7%。從被調查小區老年人的性別結構來看，北京老年女性多于男性，上海則差別不大。因此，如何保障空巢老年女性的精神需求值得我們深入研究。從被調查小區的受教育情況看，多數老年人的受教育程度在初中、高中（中專）這個范圍內，其比例超過總數的50%，說明在大城市的老年人相對于小城市與大多農村地區受教育程度較高，學習熱情也較高。從被調查小區的個人月收入來看，北京與上海的數據相似，每個月收入在500元到1000元的老年人最多，占57%，其次在1001元到2000元之間，占29%。在消費水平較高的大城市里面，收入在500元到1000元之間的老年人基本只能維持正常生活，不能應付突發事件（如老年病突然來臨）。以北京、上海“老年人外出休閑活動數據庫”為基礎，這兩個城市的老年人每周出外活動的頻率最集中的是每周15-30次，占總人數比例的30.43%。每周出行在5～15次的次之，占26.91%。只有2.17%的老年人是一周出外0次休閑活動的。總體上看，大部分老人是隔天會進行外出的休閑活動。在外出休閑娛樂方面，北京老年人外出休閑娛樂出行的距離無論是健體型還是益智怡情型的出行距離都是集中在0.5～2.0km的范圍里，表明近距離的活動場所是老年人們出外活動的首選，在2km范圍內所占比例更是高達81.7%。由此可見，老人在益智怡情型活動的需求絕大部分聚集在近距離范圍內。如果作出行距離大于2km的休閑活動出行人數比例的橫向比較，愿意參加出行距離大于2km的健體型活動的人數比例26.3%，要大于益智怡情型的18.3%。顯然，老年人參與較遠距離的健體型活動的意愿要大于益智怡情型活動。所以，如果要在社區建設老人的康樂設施，益智怡情型的設施更應該貼近老年人的居所。從數據中還能看出，3.5km在老年人休閑出行距離中是一個出行人數比例較小的距離，不是太遠但也不算便利，康樂休閑設施的建設還應盡量避免這個尷尬距離。而在上海，超過80%的老年人的休閑出行距離在0.5km以內。上海老年人無論在康體型還是益智怡情型的出行都極度偏向于與居所距離近的場所。0.5km的出行距離的人數比例與北京老年人的人數比例相比較為懸殊，說明上海老年人比北京老年人的意愿休閑出行距離要短得多。但值得注意的是，上海老年人休閑出行距離也存在一個“尷尬距離”（尤其是康體型活動），距離在1～2km范圍內是上海老年人休閑出行意愿最低的距離范圍場所。所以，在上海建設老年人康樂設施時應更著重縮短其與居所的距離。在求醫活動方面，30%左右北京老年人求醫活動出行距離在0.5km以內，60%的上海老年人求醫活動出行距離在0.5km以內。上海老年人求醫活動的短出行距離人數比例要高于北京老年人，離居所較近的社區是多數上海老年人求醫活動的場所。而在求醫出行距離4.5km處，上海老年人求醫出行距離和北京老年人求醫出行距離分別出現了一個低點和高點，分別是幾近0%和接近30%，北京老年人求醫出行距離在4.5公里處出現一個峰值。可以看出，北京老年人求醫活動仍需要出行較長的距離。在交通出行方面，北京34.6%的老年人求醫活動首選公共汽車，而58.1%的上海老年人求醫活動首選的出行方式是步行，公共汽車和步行分別是北京和上海老年人選擇人數比例最高的求醫活動出行方式，其中對于北京老年人來說，步行方式僅次于公共汽車方式。上述數據表明，相當大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫療需求，老年人的醫療設施仍然需要繼續向其居所靠攏。從兩方數據可以分析得出，無論在休閑出行還是求醫出行距離，上海老年人的出行距離都明顯短于北京老年人，說明上海關于老年養老設施的社區建設的完善程度要高于北京。

三、養老救助機制的完善途徑

1.京滬老年人群體的主要特點。①空巢老人基數大。北京60周歲及以上老人達262.9萬人，其中空巢老人規模高達127.94萬。上海60周歲以上的老年人達367.32萬人，空巢老人規模達128.76萬人。北京空巢老人占老年人比例是最高的，達47.6%。②空巢老人基本情況。京滬空巢老人年齡段集中在60周歲到65周歲，其所占比例分別是27.7%和33.7%，基本還處于老齡化社會的初期。男女比例均是女性高于男性，五成左右的空巢老人受教育程度在初高中水平，超過半數的空巢老人的月收入在500元到1000元之間。③活動出行頻率高。京滬空巢老人進行休閑活動總體上分為康體型和娛樂型，活動出行頻率主要集中在一周1次到5次。④大部分空巢老人以步行出行為主。京滬空巢老人的醫療活動方面，數據表明相當大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫療需求，老年人的醫療設施仍然需要繼續向其居所靠攏。

2.完善養老社會救助的方法。①面對空巢情況，應積極應對。空巢老人將是一個長期存在的群體，我們必須對該群體給予足夠的重視，積極應對。②政府“以人為本”，實施靈活政策。要根本上解決空巢老人問題，既是對政府社會保障政策完善的要求，更是對社會救助體系的重大考驗。北京和上海作為全國的一線城市，雖然經濟比較發達，但對于相當一部分收入來源有限的空巢老人，首先社會要給予合理的經濟與物質上的救助。同時，拓寬和暢通社會救助的途徑和渠道，著重關注最弱勢群體的需求。③在物質救助基礎上完善精神救助。社會救助應該由傳統意義上的保障最低生活要求，逐漸向提供物資救助的同時關懷人的精神需求層面的轉變。這群空巢老人長期處于獨居或只有夫婦同居，再加上子女或親屬長期不在身邊陪伴，長年累月下來難免會倍感孤獨。所以，社會救助對于這群老人來說，有著保障生活以外的意義。調查數據顯示，京滬的空巢老人百分之五十在初高中水平及以上。據此，可參照日本老年志愿服務這一政策，開設老年人志愿服務機構，讓這批空巢老人參與一定的志愿服務，有助于其增加生活的充實感和排解精神空虛。④發展社區救助。社會救助體系的重心應側重在社區救助。因為老人隨著年齡的增長，其活動的距離與范圍受到限制，社區無疑是他們最便利地去處。社區可建設專門為老年人服務的有送餐服務的社區食堂，同時增加社區的康體設施。更重要的是，完善社區的醫療設施，為老人提供更高質量的居家養老。⑤在合理范圍內提供活動設施。政府在規劃建設公共設施時應該充分考慮老年人的出行距離和活動范圍，在這方面給予老年人更多的人性化照顧。⑥老舊城區老年人生活設施的改進。從上述資料描述可知，在北京和上海這些城市中，新興城區中的新型小區中的各種設施明顯要比老舊城區（如北京的胡同和上海的里弄）的要先進、齊全和完善。我們的社會救助體系要更加注重公平合理，社會救助應該著重在老舊城區的空巢老人，因為他們的受教育水平和收入水平都較低，生活條件、環境更惡劣。

參考文獻：

[1]柴彥威.中國城市老年人的活動空間[M].北京：科學出版社，2010：36-37，46-47，84，111-113.

[2]杜鵬，南希·莫羅豪厄爾，梅陳玉嬋.老有所為在全球的發展——市政、實踐與實策[M].北京大學出版社，2012：66-67.

[3]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館，2000：13.

[4]張中華.中國特色養老之路的思考與實踐[M].天津人民出版社，2012：135.

[5]米勇生.社會救助與貧困治理[C].北京：中國社會出版社，2012.

C913.6

A

1674-9324（2014）14-0180-03

北京化工大學文法學院大學生創新創業訓練計劃項目編號：pt2013108。