我國民生建設的困境與解決路徑

彭坤

[摘要]我國的民生建設主要是在教育、就業、醫療、社保和住房五個方面存在問題。教育方面投入支出的失衡、公平缺失和教育成本高等問題影響民生建設;就業率不高和就業結構的不合理影響民生的實現;醫療衛生保障性差給民生發展帶來困境;養老保障不完善影響民生建設的實行;住房保障的困境影響民生建設的質量。對待民生問題,我們應該全面的、具體的、從當前民生建設面臨的具體問題出發,找到其解決路徑。

[關鍵詞]民生;失衡;路徑

[中圖分類號]A8[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2014)07-0076-05

※本文系遼寧省社會科學基金“中國共產黨民生思想體系研究”(項目批號:L13DDJ019)和國家自然科學基金青年基金項目(項目批號:71203035)階段性成果。

民生問題無論在哪個國家，也無論在哪個時期都是一個重大的社會和政治問題。它不僅僅影響民眾的福祉，也直接影響到社會的穩定。盡管黨和國家領導人長期以來一直致力于民生建設，但客觀上由于我國底子薄，基礎差，新中國成立初期對民生建設經驗缺少，在一段時間忽視民生等原因，導致我國的民生建設存在著一定的問題。黨的“十七大”報告中首次提出“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”社會建設的目標。［１］黨的十八大報告中多次提及民生問題：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題……努力讓人民過上更好生活”。我們可以看出，黨對如何改善民生已經提出了明確的目標要求，這些目標并不空洞或是不切合實際，而都是從人民最關心、最直接、最現實的利益問題入手，我們下面從教育、就業、醫療、社保和住房五個方面對我國的民生問題進行逐一分析。

一、中國民生建設存在的問題

（一）教育方面投入支出的失衡、公平缺失和教育成本高等問題影響民生建設

國際社會公認，教育問題不單單是家庭問題，更是社會問題。因此，教育領域存在的問題嚴重影響了國計民生。首先，教育投入中的問題。目前，我國的公共教育經費占ＧＤＰ的比重多年來一直在２％－３％之間徘徊，這遠低于發達國家和世界平均水平。我們可以看出目前我國政府在教育方面的投入還遠遠不夠。并且在教育經費的籌措方面，政府預算內教育經費的比重下降，但這部分費用并不是取消了，而是轉嫁給了有學生的家庭。這種做法勢必增加這樣家庭的負擔，最終導致生活質量的下降，進而影響民生的實現。其次，教育公平問題。我們的教育經費投入結構與投入方向始終不盡合理。例如，２００８年９０１０億元的教育經費投入中，占受教育人口總數６０％的農村中小學只獲得了３５％（３２００億元）。［２］對于高等教育也存在著諸如高校分省招生計劃分配與考生不成比例，發達地區在高等教育資源分配上享有特惠權等問題。這種教育中公平的缺失，不僅影響百姓的心里不平衡性，也導致民生建設不能全面展開。最后，上學成本較高問題影響民生實現。高上學成本導致了城市低收入家庭和農村貧困家庭的經濟壓力增大。一方面，學費漲幅太快，大學學費漲幅幾乎１０倍于居民收入的增長。另一方面，就業難現狀使家庭的巨大的教育投資難以回收，導致低收入家庭和農村貧困家庭更加貧困。

（二）就業率不高和就業結構的不合理影響民生的實現

就業是民生之本，是個人求得生存、發展以及實現自我價值的必要途徑。所以，擴大就業直接關系到人們生活質量、發展狀況的改善和個人價值的實現，就業是民生問題的重要體現。然而在就業方面我們還存在很大的問題，首先從就業數量方面看，根據有關部門的統計，２０１０年以后，僅僅是城鎮新增就業人口，每年就有約１０００萬人，再加上以前的失業人員、退役軍人等，每年需要解決就業的城鎮勞動力超過２０００萬人。具體而言，其中高等學校畢業生就有６３０萬人，以后還會增加；初高中畢業沒有升學直接進入就業市場的有５２０萬人。另外，值得我們注意的是，農村還有超過１．５億富余勞動力需要向城鎮和非農產業轉移。而在正常增長條件下，年新增就業崗位只有１０００萬個左右，就業形勢非常嚴峻。［３］其次，從就業結構方面看，勞動力整體素質偏低，大量的農民，只從事簡單的體力勞動，而技術人員，特別是技師和高級技師是非常稀缺的。結構性短缺越來越嚴重，無法適應經濟發展和結構調整的需要。而且即使是大學生這樣的素質較高的群體，也存在著難以正確面對就業市場需求的狀況，多數畢業生僅愿意在大城市、工薪高、“體面”的大公司大企業。

（三）醫療衛生保障性差給民生發展帶來困境

醫療衛生保障事業與人民群眾的身體健康和生命安全息息相關，直接涉及民生建設。但目前我國的醫療衛生事業的發展與人民群眾對醫療衛生的需求之間仍然存在較大差距。首先，醫療費用過高。長久以來，百姓普遍反映看病的支出費用太高，讓人難以承受。“以藥養醫”、“以藥補醫”的現象一直存在，甚至在醫院和藥店，有些廉價藥一降價就消失；醫療資源不均衡，好的醫療資源大都集中在三甲醫院。而這些醫院醫療成本也是不斷上升，引進新設備、新技術，同時患者過于集中導致診療費用也加價；盡管新的全國城鎮職工基本醫療保險制度已經建立起來，但基本醫療保險主要覆蓋率水平比較低。其次，醫療資源不平衡，就醫困難。不同醫院接待的病人數量嚴重不平衡，社區醫院等基層醫療機構的規模普遍較小，醫療水平相對較低；醫療資源的配備不平衡，全科醫生缺少，專家流動轉診的次數也不多，最終導致百姓一旦生病就往大醫院里擠。再次，輕預防。俗話說，治病不如防病。但是，目前我國在疾病的預防方面還存在很大問題。目前我國結核病、乙型肝炎病毒攜帶、職業病等數量居世界前列，對人民的生產生活和國家的經濟發展都造成了重大影響。但這些本可預防的，只是由于預防意識的淡薄，使得患病率居高不下。

（四）養老保障不完善影響民生建設的實行

養老保障制度本身從誕生之日起就與民生問題有著密切的關系，在西方，社會保障主要是指社會政策中有關公民“收入維持”和基本需求保障的內容，如公共援助、社會救濟、養老保險等。［４］尤其是當前我國人口老齡化的現實，傳統的養老模式面臨巨大挑戰。因此，對養老保障制度的關注，是民生問題解決的最基本也是最有效的對策之一。首先，按國際通行的標準，我國在２０世紀末已經進入老齡化社會。民政部數據顯示，目前我國６０歲以上老年人口已達１．６９億，龐大的老年人口數量，導致以前中國傳統的“養兒防老”的養老體系會面臨前所未有的困境。因此我國的養老社會保障體系就要承擔很大的壓力，人口老齡化會給我國的養老社會保障體系帶來巨大的考驗。其次，養老社會保障體系缺少資金及養老機構不完善。我國目前在養老社保的投入還遠遠低于發達國家。而以英國為例，在２００４－２００５年度預算中，社會支出（ｓｏｃｉａｌ ｓｐｅｎｄｉｎｇ）或者說社會政策支出（ｓｏｅｉａｌ ｐｏｌｉｅｙ ｓｐｅｎｄｉｎｇ）達到５２００億英鎊。這無疑是一筆龐大的支出。這些支出主要用于養老、醫療和教育等方面。這筆錢相當于英國該年度公共支出的大約２／３，或者說占到該年度國民生產總值（ＧＤＰ）的１／４［５］。在２００４年，歐盟２５個國家在社會政策（社會保護、醫療和教育）上的支出占到ＧＤＰ的３０．６％，其中用于社會保護的支出相當于這些國家ＧＤＰ的１８．９％，是最大的政府支出項目。［６］但目前我國無論是參加養老保障體系的人數，還是所能承擔的公共養老人數，都遠遠低于目前老齡化的需要。并且，現有的養老服務機構也存在硬件差、服務質量不高、缺乏專業人員等問題。可見，養老機構規模和質量還遠跟不上需求，養老產業處于剛剛起步階段。

（五）住房保障的困境影響民生建設的質量

無論是在古代還是當代，無論是在中國還是國際，住房都是與民生密切相關的事項，都是關涉民生的重大事項，而目前中國的住房問題近十年來都是焦點問題。首先，房價居高不下。我國的房價與西方發達國家相比是非常高的。隨著房價一漲再漲，城鎮居民面臨的住房難問題將越來越嚴峻。其次，地產經濟打擊實體經濟而導致經濟衰退，間接影響民生實現。一個國家的綜合國力的提升，主要應該是依靠科技進步來帶領實體經濟產業的發展，而目前中國的這種“不靠科技靠地產”，“不靠企業靠炒房”的經濟發展模式是具有很大風險性的。并且房地產市場的低科技含量和超常的利潤回報，會打擊其他產業科技研發的積極性，最終導致房地產經濟打擊實體經濟的發展。而一個國家的實體經濟如果停滯不前，百姓的生活生產會受到切實的影響，因此，房地產業的發展也會間接的影響百姓民生的實現。

二、我國民生建設的推進方略

黨的十七大已經指明了當前我國民生建設的具體方略，即“優先發展教育，建設人力資源強國；實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業；深化收入分配制度改革，增加城鄉居民收入；加快建立以覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活；建立基本合作醫療制度，提高全民健康水平；完善社會管理，維護社會安定團結”［７］。具體而言，需要從以下幾個突出問題入手，即：實施擴大就業的發展戰略；合理調整國民收入分配提高城鄉居民收入水平；大力發展基礎教育，全面實施城鄉免費義務教育；完善社會保障體系，重點建立養老和醫療保障制度；堅持公共醫療衛生的公益性質，為人民群眾提供更好的醫療衛生服務；要完善住房保障體系，著力解決城市低收入家庭住房困難；較快構建全社會的公共文化覆蓋體系；完善社會管理維護安定團結使全體人民共享發展成果。［８］下面我們遵循以上改善民生的指導原則，對我國目前出現的民生問題給出一一對應的解決方案。

（一）應對教育民生問題的推進方略

對于整個國家而言，教育問題關系著國家發展的長遠利益，對于單個的社會成員而言，教育是人獲得實現人生價值的途徑，只有通過教育，人才能掌握知識和生存技能，從而來滿足需要。因此，教育問題是民生實現的最優解決途徑。在黨的十七大報告第八部分“加快推進以改善民生為重點的社會建設”中，首先強調“努力使全體人民學有所教”，把“優先發展教育，建設人力資源強國”作為改善民生的首要任務。為了實現這些構想和目標，我們認為應該做好以下幾個方面的問題。

１．優化教育結構來改善教育民生。就高等教育大眾化發展階段的橫向比較而言，現代美國高等教育系統之父——克拉克的高等教育結構分化思想對我們具有重要的啟示和借鑒意義。克拉克主張建立一個層次結構分化的高等教育系統，在這個系統里，有針對勞動力市場需要的社區學院，有針對普通高等教育的學院級別的學校，還有更高層次的高深知識傳播的大學類學校［９］。

借鑒這樣的辦學理念，我們可以建立分層次的高等教育模式，第一層次，發展職業教育。這類學校以培養一定勞動技能人才，也就是通常意義的技術工人為教學宗旨。第二層次，大量的普通高等院校的建設。這類學校主要培養普通的本科大學生和部分的碩士研究生。第三層次，建立高水平的大學，負責高深知識和尖端科技的傳播和創新，培養部分學生主要從事基礎研究，能授予博士高級學位。總之我們要建立一種保證既普遍入學又有拔高選拔的，在高等教育大眾化進程中不能失去精英教育的教育模式，以此來推進教育民生的建設。

２．通過增加教育投入來發展教育民生建設。教育公益性決定了教育是為全社會服務的，因此社會也理應為教育進行投入。具體措施應該從以下幾方面入手：首先，中央財政和各級政府要保障對義務教育經費的投入。這種投入應該包括全部的教學經費、校舍新建擴建費用等等。其次，確保對高等學校的資金投入。同時對高等院校的應用學科和市場結合所進行的項目和企業，以及那些所獲收益用于學校建設的活動給予政策支持，對一些進行基礎性學科研究的高校，政府要給予足夠的資金投入。再次，拓寬中高等教育投資渠道，吸納社會力量投資于中高等教育領域，以解決中高等教育領域經費投入不足問題。最后，企事業單位應對高等院校所需要的人才給予資助，同時鼓勵各種得益于教育的成功人士回報教育。

３．不斷促進教育公平來確保教育民生的普遍發展。教育公正是“實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多”［１０］。可見，教育公正也關乎著社會的公正。因此教育公正也是當前民眾關心的民生問題之一。對于促進教育公平，我們應該做到：首先，借鑒國外教育公平公正措施。如日本通過制定法律來解決偏僻地區教育，并在公立小學之間實行教師定期調換制度［１１］。其次，對中西部地區、貧困地區、邊疆地區、少數民族地區進行資源性傾斜，大力發展適合“三農”發展的各類教育，逐步縮小城鄉之間教育發展的差距。再次，對農村女童、殘疾兒童、留守兒童的受教育權給予保護，并提高此類弱勢群體的師資力量，提高此類教師人員的待遇。總之，通過不斷推進教育公平來推動民生的公平實現。

（二）應對就業民生問題的推進方略

就業是民眾生存和生活的根本，從民生概念上看，民生的保障之一就是民眾要有實現發展的權利和機會，而就業就是民眾實現的發展的途徑之一。就業問題解決不了或解決不好，民眾的生活就無法保證。“授之以魚，不如授之以漁”要想人民的生活幸福安康，給民眾提供就業機會十分重要。當前我國的就業情勢嚴峻，要想解決這種困難重重的就業問題，我們應該做到以下幾點：

１．通過發展第三產業和增強自主創新能力來解決就業方面影響民生實現的問題。首先，要大力發展勞動和知識密集型行業，就業趨勢向第三產業轉變。第三產業的從業人員一部分是中高端人才，具有如信息通信、金融保險等專業素質，這些行業不僅可以吸收大量的就業人員，也能很大程度上改善大學生就業問題；第三產業也會吸收部分體力勞動者，如餐飲業、保姆行業和保潔行業等等，這樣就可以解決部分非農產業轉移的剩余勞力和下崗職工。可見，經濟結構傾向第三產業的服務業，不僅可以創造大量就業崗位，也能更好地提高人民生活質量。

其次，增強自主創新能力，不放棄發展勞動密集型產業。在我國工業化進程中，勞動密集型產業多是沒有自己的知識產權，只是為國外一些大企業做一些人力的資本輸出，所分得的利潤只是很小的一部分。所以，只有增強自主創新能力，擁有自己的核心產權，才能使勞動密集型產業不再是低廉勞動力的加工廠，這樣的企業也必能安置大量的勞動力，提高民生質量。

２．通過促進勞動力市場的建設來促進民生的實現。就業問題是要外因和內因相結合的，不僅僅是政府給予政策上的支持，更要依靠勞動者個人的努力。首先，政府要開拓就業渠道，增加就業機會。政府要完善勞動關系協調機制，要通過市場進行勞動資源配置。依據市場需要，創造就業機會。另外，在失業人員的再就業問題上，政府應建立非營業性的職業介紹中心和職業培訓中心，促進就業市場中甲乙雙方共同參與，保證就業信息流通，提高勞動者的就業能力。其次，積極引導就業者轉變傳統就業觀念，鼓勵到中小企業和非公有制就業，也鼓勵自主創業。

３．通過變革戶籍就業制度來推動民生的發展。目前的戶籍檔案制度依然十分僵化，嚴重阻礙著就業人員在市場之間的互相流動。因此，國家應當在實踐中不斷深化推進人事代理制度，逐步消除戶籍檔案制度，逐步建立以“市場導向、政府推薦、就業者與用人單位雙向選擇”的就業機制。這樣就業者才能在擇業初期選擇二級勞動市場，增加職業崗位的選擇性，解決其就業難問題。同時，用人單位要逐漸消除地域歧視，不能將戶籍作為選人的一個標準。只有取消了地域限制，才會使所有就業者有公平競爭的機會，增加就業機會，從而推動民生的發展。

（三）應對醫療民生問題的推進方略

醫療是關系民生的大事之一。為了不斷推進民生建設，近年來黨和政府把保護人民健康和生命安全放在至關重要的地位，堅持以人為本的民生醫療方略，努力實現醫療衛生事業與經濟社會的協調發展。前總理溫家寶也強調，今后一個時期，要重點抓好三方面工作：第一，進一步加強公共衛生體系建設，促進基本公共衛生服務逐步均等化。第二，加快健全城鄉基本醫療保障體系，切實減輕群眾醫藥費用負擔。第三，改革和完善醫藥服務體系，全面提高醫藥服務的效率和質量［３］。要想建立比較完整的醫療民生體系，就要完善基本醫療衛生體系，我們應該從以下三方面入手：

１．在公共衛生服務體系方面，政府應當承擔財政投入和管理的責任，從而推進醫療民生建設。在公共衛生服務體系方面的投入，ＷＨＯ規定衛生總費用達到ＧＤＰ的５％為最基本要求。目前我國的投入還有一定的差距，因此，國家要通過追加投入來確保對民眾的疾病預防控制，使一些如婦嬰保健、食品藥品等公共衛生方面的民生服務不斷完善。

２．在醫療服務體系方面，通過建立全方位的衛生服務系統來完善醫療民生建設。建立社區衛生服務站、鄉鎮衛生院、婦幼保健院等醫療機構與大中型綜合醫院分工協作、雙向轉診的醫療服務體系。一般常見多發的小病在社區衛生服務機構治療，大病和社區醫院不能承擔的患者，二級以上的大醫院接受治療。在大醫院確診后的慢性病治療和手術后的康復則可轉至社區衛生服務機構。實現“小病不出社區，大病及時轉診”。

（四）應對社保民生問題的推進方略

社會保障體系的建立，是最能直接體現民生的實現的，也是保障和改善民生的重要依托。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“社會保障是社會安定的重要保證”，國家依法建立的對社會成員基本生活予以保障制度，有利于社會公平、確保社會穩定、最終促進民生發展。為了推進社保方面的民生建設，我們應該從以下三方面入手：

１．通過調整社會保險繳費結構以及繳費關系來推動社保方面的民生建設。為了通過社會保險來促進各個階層平等，我們要調整社會保險支出結構，將所有社會保險項目中個人賬戶部分劃分為基礎保險金與補充保險金兩部分。其中政府主要負擔基礎保險金部分，其給付水平略高于最低生活保障線標準，補充保險金部分則由個人與單位的繳費構成。這樣，既保證了所有民眾都能夠享受到一個最基本待遇，避免因工作崗位、性質不同而出現社會保障權益的相對差別，又保證了公共財政在社會保險投入中的公平。而民眾公平公正的享有基本權益正是民生的基本要求。

２．要完善最低生活保障等救助制度，夯實底線公平的存在根基。要想解決城鄉所有生活困難群體的最低生活問題，政府要利用稅收的經濟來源發展社會救助事業，并根據經濟社會的發展水平不斷完善救助項目，適當提高救助水平。另外，對于老年人、殘疾人、婦女、兒童等特殊群體社會保障，政府也要承擔其財政負擔責任。

（五）應對住房民生問題的推進方略

住房是民眾生存生活的必需品，因此住房問題必然成為基本的民生問題之一。改革開放以來，住房制度改革帶來的進步是不容否認的，但我國住房制度和住房保障機制還很不完善，存在操作性差的問題。因此，我們面對住房的民生問題應該從以下幾方面入手：

１．通過構建住房保障制度來推動住房民生問題的改進。房地產業與民生之間具有天然的聯系，早在１８９０年，英國頒布《工人階級住宅法》，隨后許多資本主義國家也都陸續出臺了相應的法律法規，力圖通過住房保障制度來幫助貧困人群有房住，來緩和社會矛盾，保障民生的實現。但目前我國保障房的發展還有待提高，因此，我們目前的任務就是：一是房地產業應以商品房配套經濟適用房共同發展。政府需出臺政策，要求房地產商開發樓盤是高檔小區和經濟適用房配套開發。從社會公平正義的角度出發，對高檔的房價適當提高，以補貼經濟適用房。二是建立以廉租房、貼租房和租金補貼等方式的住房保障制度，即實施“以租為主”甚至是“以補為主”的住房保障制度。對于一些低收入人群應改變傳統的購房觀念，取而代之的是通過住房保障體系下的救助、援助，通過非競爭的社會再分配得以實現。三是提高住房公積金制度社會保障功能。住房公積金補貼不能完全依工資基數和單位性質進行確定，對于低收入人群，除了自己和單位繳納公積金外，國家財政應給予一定補貼；對于民營企業的職工、城鎮個體戶、自由職業者和農民工等也應建立住房公積金的保障體系。

２．努力使房地產業由“支柱產業”變為“民生地產”。所謂“民生地產”，是將整個房地產業的發展置于民生的基礎之上，并以保障和改善民生作為房地產業發展的基本取向。也就是說，房地產業不該是僅僅作為拉動經濟增長的支柱產業，更應當成為民生產業［１２］。我們應該將房地產定位為它應有的位置，即以保障民生為宗旨、以完善住房保障為重要內容、以實現住有所居為目標，進而解決人民的安居樂業問題，也就是說房地產業應當盡早讓其回歸“民生地產”的定位。

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責任編輯 張小莉