制度視角下紀檢監察工作存在的問題與對策

于學強+周浩集

摘要：在新形勢下，有效推進紀檢監察工作，規約權力運行機制是永葆紀檢監察工作活力和進一步提升我們黨執政合法性，以便更好地繼續執政的重要課題。根據我國紀檢監察工作實際，目前存在的制度困境主要體現在如下四個方面：紀檢監察的制度定位；紀檢監察的制度體系；紀檢監察的制度執行；紀檢監察的自身制度。提升紀檢監察工作實效性的關鍵在于制度的創新。創新制度應針對我國紀檢監察制度定位偏差、體系不完善、執行力不足和自身建設四方面。

關鍵詞：紀檢監察；制度創新；困境與對策

作者簡介：于學強，山東師范大學馬克思主義學院博士后，聊城大學廉政研究中心教授（山東 聊城 252059）

周浩集，山東大學政治與公共管理學院博士后，聊城大學馬克思主義學院講師（山東 聊城 252059）

在新形勢下，有效推進紀檢監察工作，規約權力運行機制是永葆紀檢監察工作活力和進一步提升我們黨執政合法性、更好地繼續執政的重要課題。但是，權力是把雙刃劍，只有受到有效規約的權力才能發揮其積極作用。目前我國的紀檢監察工作仍面臨一些制度困境，需要有針對性地采取有效舉措，化解制度供給不足和執行不力帶來的問題，全面提升紀檢監察工作的水平。

一、問題：紀檢監察工作的制度困境

紀檢監察工作的主要任務之一是監控權力的運作。因為，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗”①，已經成為現代政治社會廣為接受的公理。現實政治生活反復告誡我們，權力不僅不會完成自我規約，而且還會自我膨脹。有效規約權力，關鍵是充分發揮紀檢監察工作的作用。但是，目前我國紀檢監察工作的實效與民眾要求還有距離，而影響我國紀檢監察工作實效性的重要原因是制度，因為“制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點”②。正確認識和分析我國紀檢監察工作的制度困境，有助于政治生活中切實提升紀檢監察的實效性。根據我國紀檢監察工作實際，目前存在的制度困境主要體現在如下四個方面：

1. 紀檢監察工作困境的原發性因素：紀檢監察的制度定位不高

如何從理論和政策上定位機構的功能與作用，是其能否發揮功能與作用的原發性因素。從理論上講，紀檢監察機關應做科學發展的“護航員”、權力行使的“監督員”、維穩促建的“疏導員”，而權力監控是其最主要的角色定位。作為權力運行的監控者，紀檢監察機關要緊緊抓住正確行使權力這個關鍵，通過加強教育、健全制度、強化監督來規范領導干部的從政行為，防止權力失控、決策失誤、行為失范，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。但是，從制度設計上看，黨委與同級紀檢機關的關系是領導與被領導、被監督與監督的關系。一方面，紀委在黨委的領導下工作，要服從領導，積極服務好黨委的中心工作；另一方面，紀委監督黨委又是黨章賦予的責任，面對黨委要敢于堅持原則，敢于監督，敢于說不。但是，從理論上講，紀檢監察機關要監察同級黨委，必然要有與同級黨委相當的權力，因為只有在權力對等的條件下，才可能實現有效的監督。然而，就目前紀檢監察制度的定位來看，雖然紀委、黨委都由黨代會選舉產生，但黨代會開過之后其作為最高權力機關的日常職責主要是由同級黨委完成。這樣，黨委紀委由黨代會領導、對黨代會負責在現實中就轉化為紀委受同級黨委領導了。這種事實上存在的制度定位導致監督中的兩大不對稱，從而使紀檢監察陷入困境：其一，監督關系不對稱，由于實際工作中黨的紀檢委要受到同級黨的委員會領導，兩個委員會的產生關系與隸屬關系不對稱，限制了紀委的權力，對同級黨委的監督難以實現；其二是監督權重不對稱，按規定同級黨委應接受上級機關、同級紀檢機關和下級機關的三重監督，但實際上上級對下級鞭長莫及、下級對上級無能為力，同級紀檢機關也無法很好地平衡領導、被領導關系與監督、被監督關系。

2. 紀檢監察工作困境的根本性因素：紀檢監察的制度體系不全

紀檢監察工作能否有效發揮作用，最為根本的因素在于制度體系，即制度的系統性與配套性。黨的十八大報告明確指出：“建立健全權力運行制約和監督體系”③，并首次將黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督作為一套完整的監督體系提出來，可以說是立足新時期我國權力運行現狀、從權力的結構和運行機制上做出的創新性探索。但是，我國目前監督體系還不甚科學，一方面體現為縱向監督體系的不完善。在縱向監督的體制下，監督者與被監督者在法律地位上不相稱，監督方式往往表現為對被監督者違紀行為的糾正與懲罰。這種縱向分權仍然是傳統意義上的集權下的分權，縱向分權后的權力監督是集權能力的重要體現。另一方面體現為橫向制約機制的缺失。缺失的原因主要是來自“左”與右的干擾：來自右的干擾是把資產階級的民主奉為圭臬，主張把西方國家的“三權分立”制度簡單地移植到中國來；來自“左”的干擾是在錯誤理解的基礎上，生搬硬套所謂巴黎公社“議行合一”的原則，對橫向分權制約制度甚至分權制約原則采取完全否定和排斥的態度。④由此，所導致的直接后果是監督乏力，主要體現在：一是監督權缺乏合力。各種監督權限分散于不同的部門之中，并且以內部監督為主，這大大降低了監督權的制約功能。二是監督主體權威不夠。上級監督下級最有權威，但是下級往往由上級提拔，從這個意義上講，上級監督下級形同監督自我，缺乏動能。同級監督同級雖然能夠做到及時，并且熟悉情況，但領導體制決定了其監督難度很大。在現有體制下，寄希望于還需要上級提拔的下級監督上級幾乎沒有任何可能性。三是監督權動力不夠。監督部門尤其是設在部門內部的監督機構，其監督行為主要依靠自身覺悟和道德約束，如何進行有效的職業激勵，還需要考慮新的動力機制。四是監督權外在壓力不夠。在現有的監督體系中，比較重視對決策權和執行權的監督，比較少關注對監督權的監督，對監督部門只有軟約束，缺乏硬約束，如何監督監督者，成了一個現實難題。

3. 紀檢監察困境的關鍵性因素：紀檢監察的制度執行不力

制度的價值與生命力在于其貫徹與執行，這一點對于紀檢監察制度而言同樣適用。推進紀檢監察制度建設，必須不斷提高制度執行力，樹立和增強制度權威，形成有制必行、行制必嚴的政治環境。但是，紀檢監察制度的執行同樣需要執行意識和執行規范作為保障，因為“任何一種統治關系中都包含著一種特定的最低限度的自愿服從”⑤，如果沒有利益、意識來規范權力運行的范圍，這種“最低限度的服從”就無以落實。目前，紀檢監察在執行力方面的問題有：其一是紀檢監察制度執行意識方面，部分地區和部門抓制度落實的自覺性差，重制度制定而輕制度落實；少數紀檢監察干部缺乏監督執行意識，不能正確對待監督，存在“與人方便，自己方便”的好人主義思想，以致造成監督檢察的執行不力和效率不高。其二是基于制度體系方面存在的問題，由于監督體系有機性差，制度配合協調有待提升，致使監督中的形式主義時有發生；制度體系中關于違規問責追究的規定不到位，制度內容重在提醒與警告，對造成思想不重視、執行不嚴格、甚至違法亂紀的行為不能從嚴查處；不少地方將紀檢監察制度僅僅停留在文件上、張貼在墻壁上，這不僅不會轉化成現實的督促力量，還可能造成公眾對制度建設的冷漠化及監督主體對制度建設的疲勞癥和厭倦癥。其三是關于監督檢察制度的執行力規范較少，使得紀檢監察的制度執行工作發展不平衡，有的執行制度不夠嚴格規范，敷衍塞責，變通規避，將制度的硬性規定軟化為彈性要求；有的執行制度寬嚴不濟，制度之外有特權、制度之上有例外，不能做到制度面前人人平等，少數公職人員在執行中奉行對上負責對下不負責的執行標準；有的地區和部門抓制度執行時緊時松，執行制度的長效機制有待形成。其四是紀檢監察組織力量分散，紀檢監察專職人員相對較少，紀檢監察業務技能掌握的廣度和深度與現行政治發展相比還不盡相稱，不能較好地貫徹和落實監督工作和提升其執行力。

4. 紀檢監察困境的主導性因素：紀檢監察的自身制度不善

“打鐵還需自身硬”。紀檢監察工作有效推進的主導因素是其自身建設。隨著紀檢監察工作的深入開展，“誰來監督紀委”成為世人關注的重大課題。按照監督原則，監督者也要接受監督，否則同樣也會濫用權力。根據近年來的腐敗案例，不少地方紀委書記和紀檢人員成為違法亂紀分子，這也是“誰來監督紀委”課題提出的現實原因。從理論上看，紀委與黨委都由黨代會選舉產生，紀委組織形式與黨委具有同構性，健全紀委全委會制度，紀委常委會將重大事項決策權交還給全委會，在紀委內部實現民主監督，這是實現紀檢監察自身制度創新的重要策略之一。但是，這種策略仍然是體制內的制度創新，從某種意義上是延長了監督的鏈條。也有些學者和部門思考和探索一些帶有制度外監督的做法。如2003年10月15日，高檢院印發了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》和《人民監督員制度試點工作方案》，在檢察院設立人民監督員，對檢察機關執法活動實施有效的外部監督。人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦產生，主要對檢察機關直接立案偵查案件中擬作撤訴、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類案件”進行剛性的外部監督。這種監督解決的是“三類案件”在偵查、逮捕、審查起訴等環節缺乏有效外部監督的問題，具有實質性的內容，并有剛性的監督程序做保證，從程序上彌補了檢察環節的監督空白。從現行監督機制來看，還有一種是主要針對地方領導班子的巡視監督工作，這種監督對紀檢監督自身制度的完善也構成一定的壓力。這三種探索都不同程度地存在，但都有進一步完善發展的制度空間。

與制度的執行及自身建設相比，紀委監察工作存在制度困境的深層原因還在于制度設計不力。一方面在制度設計理念方面沒有遵從“無賴”原則，使制度設定中存在不受權力制約的空間，如各級黨委書記的權力監控的真空。實際上，雖然各級黨委書記確實是通過層層選舉一步一步上來的，是不斷擇優的結果。但是，不能否認的是政治實踐中確實存在“帶病上崗”與“帶病提拔”的問題。這說明，在制度設計中不能將任何人都想象成“好人”，更不能以此為基礎不設置對他們手中權力的制約。事實也反復證明，“無論是‘好人政治，還是‘好人社會都不過是一種烏托邦”，“我們不能期盼用道德救贖來實現好人政治與好人社會”，“必須把更多的精力投入到法治建設和制度建設之中”，⑥而這種法治和制度構建的原則同樣也不能建立在“好人”基礎之上，否則也就沒有建構這種法治與制度的必要了。另一方面在機構設置實踐方面沒有遵循制衡原則，往往在反對西方“三權分立”的同時將其制衡精神也反對掉了，犯了“倒洗澡水時連嬰兒一起倒掉”的錯誤。從現行紀委檢察機構設置來看，我們實行的是“一套人馬、兩塊牌子”，紀委同黨委都由同級黨代會選舉產生，它本身只有監督權，而由于黨代會不常任，黨委實際上擁有決策權與執行權。實際上，從我國的政治制度方面來看，我們絕不能照搬西方的“三權分立”，但這并不意味著我們不能取其權力制衡精神。黨內也需要分權與制權，決策、執行與監督本身確實需要相互監控，當黨委既承擔決策權又承擔執行權時，黨內權力的配置就失衡了，在權力配置失衡的情況下監督權力是硬不起來的，這種情況下的監督只能寄希望于監督者的素養與能力，而在制度的力量面前人的素養不具有長久性與持續性。所以，治理體系的現代化影響和制約著治理能力的現代化水平，沒有良好的機構設置理念與實踐，紀檢監察的監督職能就難以發揮好。

二、創新：紀檢監察制度的發展策略

創新是事業興旺發達的重要引擎，是民族與國家的希望所在。與影響紀檢監察工作實效性的關鍵在制度一樣，提升紀檢監察工作實效性的關鍵也在制度，在于制度創新。創新制度必須立足現實，尤其應針對我國紀檢監察制度定位偏差、體系不完善、執行力不足和自身建設四個方面對癥下藥。

1. 改善紀檢監察工作的前提條件：明確制度定位

紀檢監察制度定位可以指導其努力的方向，明確其工作的程序。我國紀檢監察制度存在的定位問題概言之就是定位不高，主要體現在紀檢監察機關的弱勢地位方面。從理論上講，紀檢監察要有效完成監督制約任務，應擁有與被監控者同樣的權力。誠如丹尼斯·布朗在談及權力的非對稱與平衡時所言：權力雙方不能有一方占據絕對優勢，“其中一個參與者在特定情況下和特定行為范圍內——通常稱為‘領域——控制另一參與者，而另一參與者通常在其他活動領域占優勢”⑦。在現實政治生活中改變紀檢機關的弱勢地位，應著眼于兩方面的突破：其一，試行黨代會常任制度，切實發揮黨代會對黨委與紀委的領導與監督作用，改變事實上存在的黨委領導紀委的制度設計。實行黨代會常任制，可以改變黨代會權利虛置的職權狀況，有利于充分發揮黨代表的監督作用，以權利來制約權力。黨代表通過對黨委和紀委工作的監督，提出質詢與詢問、批評與建議以及對黨員干部的彈劾、罷免、撤職等，實現黨代會對權力的監督。其二，完善紀委雙重領導體制，建立與同級黨委平行的黨內監督機制，實行黨的各級紀委直接受上一級紀委領導的垂直領導體制。在這種體制下，要注意處理好三方面的問題：第一，同級黨委對紀委的領導限于政治領導，不應對紀委的具體監督活動加以干涉，上級紀委對下級紀委的領導主要以業務領導為主，負責全盤安排部署反腐敗工作；第二，下級紀委領導班子的產生由上級紀委提名，同級黨代會選舉，黨委負責日常管理，遇到重大人事變動同級黨委要同上級紀委協商解決；第三，進一步增強紀委作為專門監督機關的獨立性與權威性，如建立健全紀委黨委列席同級黨委會常委會制度，加強紀委對“三重一大”問題的監督力度，業務經費和裝備經費由上級紀委劃撥，人頭費由地方財政按標準足額及時開支等。

2. 改善紀檢監察工作的根本舉措：完善制度體系

有學者指出，“為了有效地制約權力，防止權力的變異及其腐化，各國都設計了符合本國實際的制度體系”，就我國而言，使權力制約與監督與時俱進，“關鍵是整合監督資源，理順監督體制，強化監督效果”⑧。從實際上看，我國紀檢監察工作的主體多樣，形式多樣，進而形成的制度規范確實不少。如何發揮不同監督主體的功能，形成不同監督主體間的相互支撐與合力，是提升監督水平必須要解決的重要問題。解決這一問題，關鍵在于完善監督制度體系。根據我國監督制度體系現狀，按照十八大的要求推進制度體系的完善要重點解決如下六方面問題：其一，加強黨內監督，要重點加強領導班子內部監督，落實集體領導和個人負責相結合的制度，確保全局性的問題、重大決策、重要干部的任免和大額度資金使用，都要由領導班子集體討論決定。其二，加強人大監督，人大要加強對行政權、司法權行使過程的監督，根據政治、經濟、社會生活中所發生的重大問題進行具體監督。其三，加強政協民主監督，要依法保護政協委員的監督權利，擴大政協委員的知情范圍和參與程度，創造寬松、和諧的環境，切實保障政協委員提出意見和批評的權利。其四，加強司法監督，要加強案前、案中和案后管理機制，完善人民陪審員制度，落實審判公開、檢務公開和警務公開，加強對辦案人員執行工作紀律等情況的監督，健全公安、審判、檢察機關相互配合和制約的工作機制及各自內部的監督機制。其五，加強行政監督，強化行政監察職能，加強對政府部門履行職責、執法程序的監督力度，深入開展行政效能監察，強化審計監督，突出對重點領域、重點部門、重點資金的審計，加強監察、審計機關的協調，加強執紀執法部門之間的協調配合。其六，加強社會監督，充分發揮工會、共青團、婦聯、居民委員會、村民委員會等群團組織的作用，進一步完善信訪、舉報制度，深入推行政務公開，確保新聞媒體要有的放矢地開展輿論監督。

3. 改善紀檢監察工作的重中之中：強化執行力度

提高紀檢監察制度的有效性，不僅要建立和健全制度，更重要的是使現有制度運轉起來，真正提高現有制度的執行力。根據現行紀檢監察工作面臨的執行力不足的問題，需要從如下三個方面著手予以解決：其一，要提高制度設計的質量和水平，設計制度時應堅持無賴原則、系統原則、穩定原則與民主原則。要限定權力范圍及其運行方式，減少制度執行自由裁量空間；要防止和消除不同制度規范之間的矛盾和沖突，發揮制度的集合效應和整體功能；要準確把握違紀違法行為的發展趨勢，防止制度朝令夕改，增強制度的公信力與權威；要防止部門利益法定化，規范社會公示聽證、專家咨詢論證和意見采納反饋等工作，注意發揮制度設計中廣大群眾的參與作用。其二，要提高執行者的綜合素養，尤其是其執行技法方面的水平。紀檢監察人員要提高利用信息手段監督監察的能力，以信息技術固化制度執行流程，實現對權力運行的電子化控制，依托權力網上透明運行平臺，加強對制度執行過程的實時監控，提高對制度執行管理的能力和效果。其三，要改善制度執行的社會環境，形成全社會尊崇制度的濃厚氛圍。領導干部要帶頭遵守、執行制度，形成務實務細、堅定不移、一抓到底的執行作風，各級領導干部特別是“一把手”應切實擔負起對制度執行的監督責任，及時糾正和處理違反制度的行為。同時，要加強對制度執行情況的社會監督，暢通和拓寬民主監督渠道，調動廣大干部群眾監督制度落實的積極性，通過廣大干部群眾的外圍壓力來促進紀檢監察水平的提升。

4. 改善紀檢監察工作的奠基工程：加強自身建設

“權力就其本質而言是邪惡的，不論其行使者是誰。”⑨作為以監控權力為主要職責的紀檢監察機關，其監控權力本身也是一種權力。為了防止這種權力濫用和發揮其正能量，還必須加強紀檢監察自身建設。對于加強紀檢監察自身制度創新應置于監督制度的創新之中，從現有的情況看就是上級黨委派駐的巡視組制度，這種制度對于下級黨委、紀委監督部門加強自身建設造成一定的外圍壓力，著力解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，是一種督促變革與創新的動力。針對紀檢監督制度自身，有學者提出了實行紀委全委會制度，按照由誰產生、向誰負責的民主原則和權力授受關系，理順紀委全委會與常委會的關系，確立全委會在黨代會閉會期間紀律檢查最高決策機構和最高監督機構的地位。同時，還需要做到以黨代會為核心配置黨內權力，使黨代會成為黨內唯一的授權機構，實現黨代會就黨內監督和反腐敗重大方針政策及時做出決議、審議批準紀委全委會做出的決策、常任制代表和黨代會常設機構負責對紀委全委會成員進行日常監督的目標。也有學者提出了一種超越“左”與右的所謂中性變革方略——改良監督模式。在這種模式下，紀檢監察機關的監督主體范圍十分寬泛，已經不限于紀檢監督權力所管理和指向的對象，還自覺或不自覺包括處于監督鏈條中的所有部門與人員。這種公眾廣泛參與的壓力，放大了群眾監督的力量，超過了權力監督者、權力執行者的力量。這種公眾普遍參與的監督遠比“少數人監督少數人”的體制內監督有效。因為在這里，監督者無法被收買，因而也不會腐敗，更不需要通過再延伸監督的鏈條造成機構的臃腫。更重要的是，這種允許公眾參加的互動式監督只會對官員的濫用權力和權力運用不當構成壓力，而不會妨礙權力的正常行使。

黨的十八屆三中全會指出：“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，健全懲治和預防腐敗體系”⑩，實際上這句話包含了權力分解與制衡的理念。破除紀檢監察工作的制度困境，應按十八屆三中全會精神，不僅應強化紀檢監察工作的權威，還要確保紀檢監察工作的權威不會被濫用。為此，一方面應在制度設置中貫徹制衡理念，進一步平衡紀委與黨委的權力，通過進一步提升紀委權威來加大紀委對同級黨委監督的力度，尤其是對黨委書記的監督力度。從理論上講，應當存在兩方面思路：其一是通過相對弱化黨委的權力，可以通過黨代會常任制度改革，實化黨代會的決策權，實際上將黨委決策權與執行權進行合理的分解，形成黨內決策、執行與監督的制衡機制；其二是通過相對強化紀委的權力，根據紀委改革創新的探索經驗，可以進一步加強上級紀委對下級紀委的直接領導，加強紀委對同級“黨委決策干預機制”和“涉案初步調查處理機制”等，11相應弱化同級黨委對紀委的影響力。另一方面，無論是相應弱化黨委對紀委的控制權還是相應強化紀委對黨委的監督權，都不能使紀委監察權力過大，形成新的不受制約的權力。當然，對于紀委監督同樣不能寄希望于好人政治基礎上的自律，而必須通過發揮紀檢體系自身相互監督與體制外監督兩個方面的作用。就體制內的監督而言，主要是兩個方面：首先是黨委對紀委的監督，各級黨委要主動把對紀檢干部的監管抓在手上，其次是紀檢部門和公檢法之間的相互約束和監督，及時反映對方的問題以便及時監督和查處。就體制外的監督而言，主要應拓展公開的社會性監督渠道，只有做好輿論監督、網絡監督和各種民眾參與式監督，才能更好地消除不受監督的權力空檔，減少紀委成員違法犯罪的可能性。

總之，權力自身的特點和民眾對權力正能量的期待，決定了權力監督與制約的必然性與必要性。對權力主體的監控離不開具體的控制主體——紀檢監察機關及其工作人員。只有正確定位紀檢監察工作的職能，完善紀檢監察的制度規范，不斷提升紀檢監察工作的執行力，才能最終有效控制權力的濫用，真正做到將權力關進制度的籠子里。

注釋：

①（英）阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，北京：商務印書館，2001年，第342頁。

②鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁。

③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。

④張惠敏、李申：《健全有中國特色的橫向分權制約制度》，《當代世界社會主義問題》2004年第4期。

⑤（德）馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），北京：商務印書館，2006年，238頁。

⑥楊雪冬：《好人政治與好人社會》，《決策》2011年第12期。

⑦（美）丹尼斯·朗：《權力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第11頁。

⑧張穹、張智輝：《權力制約與反腐倡廉》，北京：中國方正出版社，2009年，第275-276頁。

⑨轉引自（美）博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987年，第344頁。

11龍翔：《探索與完善紀委對同級黨委的監督》，《唯實》2014年第3期。

⑩《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。