經濟適用住房停建政策影響人群實證研究

鄒偉良+陳琳+譚建輝

摘要：采用定量分析與定性分析相結合的研究方法，以廣州市經濟適用住房停建政策的影響人群為研究對象，對已獲得經濟適用住房準購證但未購房以及已申請住房保障但未獲批兩類家庭進行問卷調查和入戶訪談，并采用SPSS軟件對相關數據進行深度挖掘，分析了兩類家庭的經濟狀況與居住現狀，經濟適用住房停建政策對兩類家庭的影響及其未來的住房保障訴求。在此基礎上，對經濟適用住房停建政策的穩妥實施提出相關建議，包括做好停建政策后續配套工作，妥善處理已獲得準購證家庭的購房需求；優化住房保障申請程序，加強保障性住房分配和后續管理等。最后，針對困難群眾對住房保障產品多元化的訴求，對創新產權式住房保障方式進行了探索。

關鍵詞：住房保障，經濟適用住房，停建，住房政策

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2014）08-0039-47 收稿日期：2014-06-03

1 引言

我國的保障性住房建設對改善城鎮住房困難家庭的居住條件起到了積極的作用。經過多年的發展，我國形成了以廉租房、公租房和經濟適用住房為主體的，多層次的保障性住房供應體系，為不同收入層次的住房困難家庭提供適宜的居所，解決了大量家庭的住房困難問題。其中，經濟適用住房作為產權式住房保障的主要方式，是解決中低收入家庭住房困難問題的重要渠道。由于經濟適用住房政策實施過程中暴露出許多問題，學術界對經濟適用住房存廢問題的爭論也日益激烈。近年來，不少地方政府紛紛調整政策，提出減少或暫停建設經濟適用住房。廣州市于2013年出臺政策，暫停新建經濟適用住房項目立項，暫停受理申購經濟適用住房的申請。這意味著廣州市現有1.8萬戶已獲得經濟適用住房準購證的家庭，將面臨著無房可購的情況，在可預見的將來，那些仍然希望購買經濟適用住房的困難家庭，其訴求將難以得到滿足。此外，這些受停建政策影響的保障人群對經濟適用住房停建政策態度如何，訴求有哪些，值得引起關注。本文以廣州經濟適用住房停建政策及其后續影響為例，通過問卷調查和深度訪談，收集受經濟適用住房停建政策直接影響人群的實證數據展開研究。

2 文獻回顧和研究過程概述

2.1 國內外相關研究評述

國外尤其是西方國家的住房保障相對成熟，對住房保障問題更多的是討論政府住房保障責任與住房保障實施方式探索。國外學者普遍認為政府應該成為為住房困難人群提供住房保障的責任主體。英國經濟學家庇古主張由政府向富人征稅，采取建立各種社會服務設施、養老金、免費教育、失業保險、醫藥保險、房屋供給等方法補貼給窮人。Stegman等提出政府應鼓勵開發商在建設商品房的同時，為中低收入家庭“強制預留”出部分可支付住宅單元。Hugo Priemus通過分析歐盟各成員國住房體系之間相互的關系，指出歐盟各成員國應充分行使權力來制定自身的住房政策來滿足國民多樣化的住房需求。而在住房保障實施方式方面，國外學者也做了探索。Lennart對英國住房權屬問題進行了對比研究，提出混合產權的公共住房能降低居民的融資代價。Arlusky通過研究，指出以政府成本的視角來看，以向對中低收入階層提供貨幣補貼的方式來增加提高他們的住房消費的政策比政府直接為中低收入者建設住房的政策更為有效，這也成為住房保障政策選擇的重要理論依據之一。

在國內，經濟適用住房政策的存廢爭論很大，學者們從不同的視角對這項政策開展深入的研究。其中，關于經濟適用住房政策的存廢問題，徐滇慶等通過分析研究，認為經濟適用住房制度的政策設計存在不合理性，已經不符合我國的具體國情，同時也不利于我國房地產市場的健康發展，因而應該退出歷史舞臺，用更合理的制度來代替它。但也有學者提出相反的觀點，杜文等則認為經濟適用住房制度是我國住房保障體系的重要組成部分，其存在是合理的，在解決我國中低收入家庭住房困難問題發揮了積極的作用，但由于其存在著一定的缺陷，應加以不斷完善以便其發揮更大的作用。對改革創新經濟適用住房制度，不少學者也進行了探索。張迪認為，經濟適用住房的建設不能跟隨政策盲目而行，必須要考慮區域的差異。侯淅珉通過對淮安、上海等地住房保障模式的創新與實踐研究，建議將現有的經適房政策和公共租賃房政策融合起來，實現先租后售的市場化補貼模式，借此克服經濟適用住房政策存在的弊端。鐘幼茶提出對商品化住房與經濟適用住房這類保障性住房實行雙軌封閉運行，政府嚴格控制經濟適用住房在二級市場的交易行為，是創新經濟適用住房制度的方向。國內學者們也對創新產權式住房保障方式進行了研究，其中共有產權模式是研究熱點。陳淑云認為我國當前住房問題的關鍵所在是住房消費和住房財富分配不公，我國保障住房政策忽略對中低收入家庭財富積累的影響，提出通過共有產權性質的保障性住房，從住房保障政策上解決住房消費不均，縮小由住房財富分配不均而引發的社會問題。呂萍等探討和論證了保障性住房共有產權模式基本架構及運行的實踐意義，她認為保障性住房共有產權模式有利于解決保障性住房問題及提高政策的效率。郜浩等提出了三種共有產權經濟適用住房的供給模式，指出目前應主要采用政府集中興建的模式，并對運行過程中存在的產權比例計算及管理權、處分權歸屬等問題提出對策。

國內外學者的研究成果值得學習與借鑒，為后續的研究奠定了較堅實的基礎。然而，目前學者們對住房保障政策方面的研究多側重于討論政策施行效果、延伸發展等方面，對政策調整影響人群態度、訴求等的研究較少，同時在實證研究的支持上也存在一定程度上的缺乏。

2.2 調查研究過程概述

本研究采取定量和定性相結合的方式，對廣州市經濟適用住房停建政策影響的兩類主要人群進行研究。其中，定量調查采取問卷調查的方式，問卷調查以電話調查和紙質問卷調查相結合的方法進行。在定量調查的基礎上，通過入戶調查、深度訪談，用更豐富調查信息，拓寬觀察視角，彌補定量調查在某些層面上深度不足的缺陷。運用SPSS軟件對調查數據進行分析處理，深度挖掘相關信息。endprint

本次調查的經濟適用住房停建政策影響的人群主要分為兩類，第一類是已獲得經濟適用住房準購證但還未購房家庭（以下簡稱“已獲準購證家庭”）；第二類是申請住房保障但還未獲批準家庭（以下簡稱“申請但未獲批家庭”）。前者為本次調查的主要對象，而后者由于政策的變化影響了其保障預期，作為從屬群體加以研究。其中已獲準購證家庭的抽樣數據庫為廣州市現有的18071戶已獲得經濟適用住房準購證但未購房家庭，申請但未獲批家庭的抽樣數據庫為3000戶，兩類數據均來源于廣州市住房保障信息系統。針對兩類人群的不同特征，分別設計問卷進行調查采訪。調查樣本按分層隨機抽樣原則，抽取1419戶開展問卷調查，得到有效問卷804份，其中已獲準購證家庭651份，申請但未獲批家庭153份。在問卷調查的基礎上，抽取了26戶典型家庭進行入戶調查及深度訪談。

3 研究發現

根據問卷調查，對調查人群的特征、對經濟適用住房停建政策的態度以及在經濟適用住房停建情況下住房保障的訴求等要素進行了研究。同時，通過入戶調查、深度訪談，更深層次地了解經濟適用住房政策調整對群眾造成的影響。

3.1 定量調查發現

3.1.1 影響人群家庭和居住特征分析

據分析，兩類家庭總體的年人均可支配收入取Huber的M估計值為20147.7元，這一數值僅為2012年廣州市城市居民家庭人均可支配收入38054元的52.9%（見表1）。

在兩類家庭中，無房戶的比例高。擁有自有產權住房的家庭只有5.8%，94.2%的家庭屬于無房戶。借住父母或親友家的375戶，占46.6%，租住私房的195戶，占24.3%，租住政府公房的68戶，占8.5%?，F同住人數情況，2人同住的占9.2%，3人同住的占36.5%，4人同住的占19.3%，5人及以上同住的占33.6%。

兩類家庭現住房建筑面積均值為38.6平方米，人均住房建筑面積均值9.97平方米，遠低于2010年廣州市人均建筑面積21.40平方米。其中，人均住房建筑面積在10平方米及以下的所占的比例為66.1%，15平方米以下的比例高達87.5%。無房戶比例高，住房面積小，同住人口多，人均住房面積小，成為這些家庭住房狀況的鮮明特征（見表2）。

3.1.2 對經濟適用住房停建的態度分析

調查顯示，兩類家庭對經濟適用住房停建政策的反對呼聲都很高。其中，已獲準購證家庭中對經濟適用住房停建表示反對或強烈反對的為68.9%，表示理解和支持的僅為13.2%。申請但未獲批家庭中，61.2%表示反對或強烈反對，20.4%表示無所謂，11.2%對政策持理解態度，3.3%支持，3.9%為其他意見。其他意見主要集中在“這是政府的決定，雖感無奈，但也只能服從”。另外，申請但未獲批家庭中，一部分屬于申請經濟適用住房家庭，另一部分申請了除經濟適用住房外的其他住房保障產品。其中申請經濟適用住房的家庭對停建的反對呼聲略高，但二者之間不存在顯著差異（見圖1）。

對于反對經濟適用住房停建的原因，在已獲準購證家庭中，“收入低，買不起商品房”是最重要的原因（占比27.7%），“已獲準購證，希望政府堅守承諾”是第二大原因（占比18.0%），“輪候變空等，感到不公平”是第三個主要原因（占比14.2%），另外，“希望擁有自有產權房”（占12.0%）和“現住房很困難，亟需解決”（11.6%）也是主要原因之一。

在申請但未獲批家庭中，“希望買到屬于自己的房子”（占比40.5%）是最主要的原因，其次是“商品房價格太高，買不起”（占比32.2%），也有家庭認為“無自有住房，住房困難”（占比13.6%）和“政府應該保持政策的延續性”（占比10.1%）是主要原因（見圖2）。

3.1.3 經濟適用住房停建情況下住房保障需求分析

在經濟適用住房停建情況下，已獲準購證家庭及申請但未獲批家庭中申請經濟適用住房的家庭更希望獲得經濟適用住房這類保障產品。在已獲準購證家庭中，表示堅持繼續等候經濟適用住房的占比70.0%；有17.5%的家庭愿意轉向選擇公租房，4.3%愿意轉向租賃補貼，5.6%考慮其他選擇，只有0.8%的家庭表示將放棄保障。而在表示繼續等候經濟適用住房的家庭中，有30.5%的家庭表現出強烈（或極強烈）的堅持，29.2%表現較強烈的堅持，40.3%一般堅持。

申請但未獲批家庭中申請經濟適用住房的家庭，有63.1%表示堅持等候經濟適用住房，27.0%愿意轉向公租房，3.5%愿意轉向租賃補貼，6.4%考慮其他選擇。對仍堅持等候經濟適用住房的家庭進一步分析發現，31.4%表現出強烈或極強烈的堅持意愿，13.5%較強烈的堅持，55.1%一般堅持。

3.2 定性調查發現

本文定性研究主要分析調查家庭的住房現狀，家庭特征等基本信息，了解群眾對經濟適用住房停建的態度與住房保障的訴求，力求更深層次地了解經濟適用住房政策調整對群眾造成的影響，探討解決策略與方法。

3.2.1 生活與居住情況相對困難，自我改善能力較弱

調查家庭主要分布在越秀、荔灣、海珠等老城區，家庭經濟條件及住房現狀相對困難，自我改善生活與居住狀況的能力較弱。這些家庭中多數人為私企職工或以打零工為業，收入不高，但超出了廉租保障條件，收入增長預期小。有的家庭有正上學的子女，有的家中有長期患病、高齡老人等情況，家庭生活負擔較重。相當部分人經過多年的打拼和積累，具備一定的經濟基礎，對具有產權性質的住房有著較強烈的需求。住房困難情況突出是這些家庭另一個顯著特點，他們大多兩三代人同住在狹小的房子里，或長期借住父母或親友家，有的租住城中村的房子，這些房子往往室內陰暗潮濕，生活設施簡陋。這些家庭雖有一定的支付能力，但很難通過市場來改善居住條件，對政府保障產品期望高。這些特點與定量分析結果高度一致。endprint

3.2.2 對經濟適用住房有需求，反對停建態度強烈

持有經濟適用住房準購證的家庭及申請經濟適用住房但還未獲批的家庭反對經濟適用住房停建的態度強烈。希望擁有一間屬于自己的房子，這是很多受訪家庭的共同心聲。這些家庭有的因為無房而影響到子女結婚，有的是家庭人口多居住擁擠，有的因為居住環境惡劣，出于各種原因希望申請到經濟適用住房。微薄的收入與高企的房價使得他們無法在市場上買到商品房，停建經濟適用住房對于他們來說就是希望的破滅，所以他們反對的呼聲也尤為強烈。很多家庭表示，如果有機會購買經濟適用住房，會想盡辦法籌錢，向銀行貸款或向親友借錢，即使會因此增加生活負擔。

3.2.3 希望政府履行承諾，承擔保障責任

經濟適用住房停建政策的出臺，也讓很多獲得準購證的家庭覺得政府政策朝令夕改，認為這是政府不守承諾，逃避責任的表現，影響了對政府的公信力。他們普遍認為政府有責任給他們至少提供一次選購經濟適用住房的機會。此外，相當部分的家庭由于持有準購證已有幾年時間，而期間一系列的審核手續及申請時繁雜的程序讓他們苦不堪言，所以他們對停建政策頗有微詞，認為這使得他們之前的辛苦努力都白費。更有甚者言辭激烈，提出如果買不到經濟適用住房就會通過某些極端方式來宣泄不滿，這將增加社會的不穩定因素。

3.2.4 對公租房青睞度不高，產權式保障更符合要求

調查家庭普遍不愿意在經濟適用住房停建情況下轉為公租房保障，堅持等候經濟適用住房的意愿強烈。很多家庭認為公租房租金與現住房租金相比吸引力不大，另外，公租房項目位置偏遠，配套不完善，交通不便利，增加了通勤與生活成本。有的家庭覺得如果轉為公租房，又需要辦理一系列的申請和資格審核手續，這個過程費時費力，非常麻煩。有的家庭對公租房的后續管理提出擔憂，擔心收入提高后超出公租房條件而被清退，這樣會壓制他們提高收入的積極性。但是，很多家庭表示，如果公租房變成經濟適用住房，即便項目位置偏遠（如龍歸城項目），都會愿意購買。當被問到如果公租房可以租轉售，即租住一定年限后可買斷產權，會不會考慮時，被訪家庭都表示愿意接受。這也反映出，相對于租賃型的保障產品，產權式的保障產品更符合這些家庭的要求。

3.2.5 對當前經濟適用住房申請、審批等環節有諸多不滿

根據自身在經濟適用住房申請及輪候的經歷和認識，受訪家庭對當前經濟適用住房政策及施行過程中的環節提出了較多的意見和不滿。有相當部分家庭認為經濟適用住房申請條件太過苛刻，收入標準太高，造成能進入申請門檻的家庭因為收入低而買不起，而買得起的住房困難家庭卻不能申請的狀況。經濟適用住房審核評分制度也廣受群眾詬病，操作過程死板，提供材料繁多，審核不夠細致，是群眾不滿的主要原因。不少家庭對申請經濟適用住房繁瑣的程序和手續提出不滿，希望相關部門提高效率。有的家庭反映，經濟適用住房政策宣傳不夠，群眾在申請過程中缺乏專業的解析與指導，同時認為經濟適用住房分配管理中的透明度不高，有很多人通過不法手段買到經濟適用住房。此外，群眾普遍希望經濟適用住房項目應選址在交通便利的區域，戶型設計更為實用，總價盡量控制在普遍能接受的范圍。

4 相關政策建議

4.1 做好經濟適用住房停建后的配套政策，妥善處理已獲得準購證家庭的購房需求

通過層層審核，獲得準購證的家庭意味著具備了選購經濟適用住房的資格。盡管政府與這些家庭之間不存在嚴格意義上的契約關系，但從道義上、維持政府信譽上和政策執行的延續性上說，作為經濟適用住房的供應者就有責任和義務提供足夠的保障房產品供他們選購。因此，建議做出特別的安排，在停止發放新的準購證的情況下，給予每戶已獲得準購證的家庭至少一次選房的機會；對因為政策調整而無法辦理準購證延期致使準購證過期的，對仍然符合經濟適用住房保障條件的家庭也給予一次選購機會；對愿意轉為公租房保障的，優先予以安置。在不能新建經濟適用住房的情況下，考慮將現有的其他保障性住房產品轉作經濟適用住房。總之，應區分不同群體的需要，妥善處理已取得準購證家庭的購房需求，有效控制由于政策調整帶來的社會風險。

4.2 優化住房保障申請程序，加強保障性住房分配及后續管理

針對群眾反映較多的申請手續繁瑣、程序復雜、審批周期長等問題，應制定措施加以整改優化。簡化手續，縮短審批周期，對辦理住房保障申請所需提供證明、材料的應特事特辦，對一些材料提供困難的情況可以采取靈活變通的措施。加強政策宣傳，在基層設立住房保障專員專窗，向群眾提供住房保障政策的專業咨詢通道?？舍槍Ω黝惾巳夯虿煌Ｕ袭a品，設立獨立的申請通道，例如公租房申請通道、經濟適用住房申請通道、殘疾人申請通道、長者申請通道等。改進審核評分制度，提高審核內容的細致性，堅決懲處弄虛作假的行為。做好住房保障信息公開，特別是在保障性住房分配環節，提高工作透明度，接受群眾監督，壓縮權利尋租空間。同時，加強保障性住房退出、流轉管理，對不符合保障條件的予以清退，打擊違規轉租、轉售套利行為。產權式保障應優先采用內循環，即政府回購或僅在特定人群中流轉。

4.3 結合困難家庭特殊情況，注重保障性住房項目選址及產品設計的科學性

保障性住房項目選址、產品設計與建設，應該考慮到不同困難人群的具體情況，在不增加生活成本的前提下，注重項目交通便利性、產品實用性及公建配套齊備性。項目選址應靠近困難群眾聚集地，在確實需要布置在較遠地方的情況下，應優先選擇交通便利的區域。應規劃建設各項生活配套設施與商業物業，以滿足困難群眾日常生活以及多層次生活消費的需要。這些設施可包括：學校、康復中心、醫療站、肉菜市場、百貨商場、銀行等設施。產品設計應注重實用性及提高利用率，面積控制在60平方米以內，以兩房、三房戶型為主。

4.4 借鑒先進經驗，探索創新產權式住房保障方式

結合定量及定性調查的發現，已經獲得準購證的家庭對于經濟適用住房停建政策普遍抵觸較大，堅持等候經濟適用住房的比例很高。從住房保障“以需定供”的角度看，完全忽略困難群眾的產權式保障需求顯然是值得商榷的。另外，從維護社會公正、共享社會發展成果的理念出發，推出產權式保障產品，讓中低收入者也能享受資產保值增值帶來的收益的舉措具有合理性。因此，建議借鑒我國香港地區、新加坡以及上海、北京等城市的做法與經驗，在以租賃型住房產品為主要保障方式的前提下，探索與完善產權式住房保障制度，適量推出針對夾心階層的產權式住房保障產品，如“共有產權房”等，以真正做到因人而異，分類保障。endprint

5 結語

隨著經濟適用住房的停建，廣州將進入沒有新增針對中低收入保障對象的產權式保障產品的時期。停建經濟適用住房等政策的實施，將帶來一系列深遠的影響，需要慎重評估與執行。本文研究表明，對一項住房保障政策的制定、實施與調整，應當在公共資源許可的前提下，充分尊重受影響人群的表達與訴求，只有這樣，惠民為民的住房保障政策才能落到實處，相關政策制定的初衷與良好愿望也才能得以實現。最后，本文雖是針對廣州市經濟適用住房停建政策展開研究，但其得出的結論不失普遍意義。

參考文獻：

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2.Stegman，Michael and Holden，David.Nonfederal Housing Programs：How States and Localities Are Responding to Federal Cutbacks in Low-Income Housing Programs[M].Washington，DC：ULI-the Urban Land Institute.1987

3.Hugo Priemus.European Policy and National Housing Stems.Housing Built Environ.2006.4

4.Lennart J.Lundqvist. The Challenges of Comparative Housing Policy Research.Housing，Theory and Society.1991.2

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7.常華堂 張大勇.社會政策視角下的弱勢群體住房保障問題探討——關于經濟適用房爭論.山東農業大學學報.2006.2

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13.張齊武 徐燕雯.經濟適用房還是公共租賃房？——對住房保障政策改革的反思.公共管理學報.2010.4

14.張迪.我國住房保障方式的改革方向.經營與管理.2012.2

15.侯淅珉.中國住房保障模式的創新與實踐——經典案例分析.當代經濟.2012.24

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18.呂萍 修大鵬 李爽.保障性住房共有產權模式的理論與實踐探索.城市發展研究.2013.2

19.郜浩 吳翔華 聶琦波.共有產權經濟適用房運作體系研究.工程管理學報.2011.2

作者簡介：

鄒偉良，廣州大學工商管理學院碩士研究生，從事技術經濟及管理、住房保障研究。

陳琳，廣州大學工商管理學院教授，廣州大學房地產研究所所長，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

譚建輝，廣州大學工商管理學院副教授，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

注：本文受廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目《新型城市化背景下特大城市住房保障供應與管理體系構建》（GD13CGL04）資助。

李求軍/責任編輯endprint

5 結語

隨著經濟適用住房的停建，廣州將進入沒有新增針對中低收入保障對象的產權式保障產品的時期。停建經濟適用住房等政策的實施，將帶來一系列深遠的影響，需要慎重評估與執行。本文研究表明，對一項住房保障政策的制定、實施與調整，應當在公共資源許可的前提下，充分尊重受影響人群的表達與訴求，只有這樣，惠民為民的住房保障政策才能落到實處，相關政策制定的初衷與良好愿望也才能得以實現。最后，本文雖是針對廣州市經濟適用住房停建政策展開研究，但其得出的結論不失普遍意義。

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19.郜浩 吳翔華 聶琦波.共有產權經濟適用房運作體系研究.工程管理學報.2011.2

作者簡介：

鄒偉良，廣州大學工商管理學院碩士研究生，從事技術經濟及管理、住房保障研究。

陳琳，廣州大學工商管理學院教授，廣州大學房地產研究所所長，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

譚建輝，廣州大學工商管理學院副教授，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

注：本文受廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目《新型城市化背景下特大城市住房保障供應與管理體系構建》（GD13CGL04）資助。

李求軍/責任編輯endprint

5 結語

隨著經濟適用住房的停建，廣州將進入沒有新增針對中低收入保障對象的產權式保障產品的時期。停建經濟適用住房等政策的實施，將帶來一系列深遠的影響，需要慎重評估與執行。本文研究表明，對一項住房保障政策的制定、實施與調整，應當在公共資源許可的前提下，充分尊重受影響人群的表達與訴求，只有這樣，惠民為民的住房保障政策才能落到實處，相關政策制定的初衷與良好愿望也才能得以實現。最后，本文雖是針對廣州市經濟適用住房停建政策展開研究，但其得出的結論不失普遍意義。

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作者簡介：

鄒偉良，廣州大學工商管理學院碩士研究生，從事技術經濟及管理、住房保障研究。

陳琳，廣州大學工商管理學院教授，廣州大學房地產研究所所長，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

譚建輝，廣州大學工商管理學院副教授，博士，從事房地產經濟與管理、住房保障研究。

注：本文受廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目《新型城市化背景下特大城市住房保障供應與管理體系構建》（GD13CGL04）資助。

李求軍/責任編輯endprint