準確理解國家治理及其現代化

何增科

十八屆三中全會中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中提出，全面深化改革的總目標是發展和完善社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

關于什么是國家治理，什么是國家治理體系，什么是國家治理能力，它的現代化的衡量標準是什么？大家都特別關心，但是到目前為止答案還不多，因為這個問題在學界探討得比較少。那么，我僅從個人角度談一下什么是國家治理及其現代化。

這個問題的回答不簡單，需要對馬克思主義的國家理論，政治發展和政治現代化理論，治理和善治理論，對公司治理理論等相關理論都有理解才能回答這個問題。因此目前對這個問題的回答還不充分，這是一個探索的過程。

首先要談國家治理的概念。從馬克思主義國家理論和這些年來理論的發展來看，馬克思主義的國家理論，我們都很熟悉。我們講國家的本質，國家是階級統治的工具，更多地強調國家是一種依靠暴力進行強制控制壓制，目的是維護秩序。最小的國家或守夜人國家在某種意義上，它也是國家的統治，其目的也是維護秩序。在改革開放以后，出于建設社會主義現代化的需要，我們充分強調國家是社會公共利益的代表，要進行國家管理。國家管理是什么？是國家的職業的管理階層，對于國家的各種投入的要素優化的組合利用，是為了實現社會公共利益的最大化。那么，國家治理的概念，它是吸收了上個世紀90年代的治理和善治思想，同時也借鑒了公司治理的概念。國家治理首要的目的是把國家統治和管理兩個目的統一起來。國家治理體系中間，不同的國家治理主體發揮不同的地位和作用，我給國家治理下了一個定義，它是國家政權的所有者或主權的擁有者、國家政權的職業管理階層以及利益相關者等多元的行動者在國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的就是增進公共利益維護公共秩序。

因此，國家治理的概念本身和以往我們講馬克思主義國家理論相比，增加了三個新的內容：第一，凸顯了國家的所有者，與受委托的從事管理的官員之間的授權和問責的關系。第二，它強調在國家管理的過程中，所有者、管理者和利益相關者這些多元行動者的合作管理，凸顯了政府治理、市場治理和社會治理在國家治理體系中間的互補性和合作性。第三，國家治理的概念凸顯了增進公共利益、維護公共秩序兩個目標并重。國家治理有優劣之分，高低之分。第一個衡量標準是，國家的管理者向主權的所有者負責嗎？如果官員向自己負責，不向人民負責，他們是否為優秀的治理者，就要打問號。第二個衡量標準是，如果只是一個主體發揮作用，其他多元的行動者消極無為，這種合作管理能算成功嗎？第三個衡量標準是，公共利益包括國家的利益和國民的利益是不是都得到了增進，公共秩序是不是得到了維護？

國家治理體系是一個包含著目標體系、制度體系和價值體系在內的一個治理體系的大廈。我認為，國家治理的目標有三個：第一，要實現可持續的發展；第二，改善民生與改善民權并重；第三，實現可持續的穩定。國家治理體系大廈中間要維持這三個目標，它要有基本的制度支柱。制度是兩個方面，第一個方面是行動者或角色，第二個方面是規則和程序。那么行動者在一定的程序和規則下的模式化行為是制度。國家治理的主體包括11類角色，首先一類是執政黨，我們共產黨作為執政黨發揮領頭羊的作用，還有政治協商機關，民意代表機關，公務員系統，地方和基層組織，公民及其社團，市場和企業，還有特別重要的現代化的載體，現代化出現了很多的現代化的人，那么就是學者、律師和記者為代表的人。在一些外交政策領域，國際行動者的合作必不可少。這個大廈要穩定，還要有核心價值體系的支撐，我們講國家治理體系，實際上要深入地分析。假如說11根制度支柱中只有1到2根制度支柱發揮作用，就會產生獨木難支的局面。如何使國家治理各個主體各得其所，這是國家治理改革要回答的重大問題。國家治理本身要運轉起來，包括它的輸入、轉換和輸出，中間的評價和反饋階段。輸出包括自由、安全、福利、團結等以滿足社會的基本需求，然后要有一個相對獨立于執政黨和政府的政策評價和反饋系統，如果不是一個相對獨立的系統，會出現報喜不報憂的現象。

我們講國家治理能力和國家治理績效，國家治理好不好，治理的績效如何評價，說到底是看能不能實現可持續的發展，能不能在實現可持續的穩定方面交出滿意的答案，能不能在改善民生與民權方面取得明顯的成效。

因此，衡量國家治理現代化的標準有四個：第一，民主化。民主化大家覺得這個詞很敏感，假如說國家機器是工具，這個工具到底應該干什么，誰來開這個車，這個車為誰所用，也就是說國家機器要有人帶領人民開這個車，是為了讓老百姓有更多的好處。具體表現為人民代表對機器的控制，如果控制不了它，它就會為自己服務。第二，法制化。從人治走向法治，這里面的規則和程序要發揮作用。第三，文明化。國家治理本身是一種現代國家所特有的新的概念，它是和國家政治文明聯系在一起，國家治理是不是文明化特別重要，比如說更少的控制、排斥、他治，更多的服務、協商、合作、自治，這是一個國家文明的表現，以服務來換取服從。第四，科學化。現代國家要真正發揮作用，科學化是基礎，科學化是政治和行政要分離，政治與經濟要分離，國家與社會要分離，同時在分工的基礎上要建立起協調機制，這些機制要并重。我們提出來全面深化改革的目標，把推進國家治理體系治理能力現代化作為目標，是因為我們的改革本身實際上是對國家治理各個領域各個層次的治理體系的改革，因此它能夠通過國家治理體系改革把其他的改革拎起來，發揮貫穿、統領的作用，涉及到多領域，經濟、政治、生態領域，我們可以從這里面進行經濟治理、政治治理、生態治理，這些概念的提出對相關領域的改革有指導意義。第二個多層次就是國家治理的理念對全國性治理、城市治理和鄉村治理本身都有指導性的意義。

我認為，全面深化改革很大程度上是國家治理制度體系的改革，其目的是提高國家治理能力，優化國家治理結構，建立現代國家治理體系。

來源：中央黨校網

責任編輯：楊再梅