試述縣鄉財政管理體制存在的問題與解決對策

王仁重

摘 要：縣鄉是我國政權的重要組成部分，屬于基層政權單位，而縣鄉財政收支的平衡情況，對我國的財政收支平衡有直接影響，并關乎國家的政權建設，因此，縣鄉財政是我國財政的基石，因此，受到國家的高度重視。在經歷多個階段的變遷后，我國縣鄉財政管理體制得到不斷完善和健全，在支持縣域經濟發展以及國家各項事業發展方面發揮重要作用。但現行縣鄉財政管理體制中依然存在諸多問題，影響了縣鄉財政管理的效率和縣域經濟的發展。因此，分析縣鄉財政管理體制的弊端，尋求有效的改革對策成為當務之急。

關鍵詞：縣鄉；財政管理體制；問題；解決對策

前言：我國在1994年開始進行分稅制改革，中央政府在掌握共享稅收入征管權的前提條件下，進行增量調整、存量不動的方法，以期更好地聚集地方財力[1]。這次改革主要調整的是省級和中央之間的財政關系，而未對省級以下的財政體制進行改變，由此將財力分配上的矛盾轉嫁到省級以下的地方政府，使地方政府的財政陷入困境中。尤其是基層政府的財政受到很大影響，并出現了諸多問題。本文就此分析了縣鄉財政管理體制中存在的主要問題，并提出了相應的解決策略，以期能為決策者提供理論參考。

一、縣鄉財政管理體制中存在的主要問題

（一）分稅制稅種以及分享比例劃分存在問題。縣鄉比較規范的分稅制財政體制一般都是參照省級和中央的分稅制體系，但忽略了農村經濟發展所具有的特殊性特點，以致稅種可分的空間過小，因此，難以有效發揮對經濟的調控作用。另外，農村的經濟發展存在較大的差異性，很多縣鄉都是從自身實際情況出發，導致分稅情況多種多樣，而缺少比較統一的標準，在很大程度上背離了分稅制執行的初衷。分析中央財政、省市級財政與縣鄉財政的關系，不難發現中央和省級財政約占全國財政收入的50%，若再加上省本級財政的收入，則占更大的比重（超出60%），可見其在國家的財政收入中占絕對支配地位。這也是造成縣鄉基層的財政收入比重降低，可容支配財力過少的主要原因。另外，國家將部分財政支出，如農村醫療衛生、義務教育、科技投入、公共基礎設施建設等方面的支出部分或全部下放給縣鄉基層政府，從而大大增加了縣鄉財政的負擔。

（二）分稅制體制中未對支出責任問題做出明確界定。當

前，縣鄉的稅權劃分還不明確，財政收入依然受制于地方稅和中央稅的征收，且沒有發行公債的權利和稅收立法權，因此，不能滿足分稅制下縣鄉財政管理的需要[2]。除此之外，縣鄉政府所開征的稅種一般是比較難征的小稅種，例如餐飲業、個人收入所得稅、娛樂業、服務業等，而沒有主體稅種。因此，在實際征收的過程中，存在應稅所得額和收入額確定和征收困難的情況。隨著農村稅費制度的改革，農業稅取消，這使得縣鄉財力進一步弱化。另外，縣與鄉鎮之間還存在支出責任界定不明確的現象，這與當前鄉鎮政府職能界定不明確有一定關系，也與為支持農村經濟發展，多種支出項目以縣級財政為主，以致鄉鎮支出責任被肢解有關系。這些都加劇了地方財政的困難，使縣鄉財政陷入財政困難的境地。

（三）中央財政對縣鄉財政轉移支付管理上缺乏規范性。轉移支付體制屬于分級預算體制中的主要組成部分，由于同級預算主體之間和上下級預算主體之間存在收支規模不對稱的情況，因此，轉移支付體制就是針對各級預算主體收支規模不對稱的情況，以采取有效措施實現均衡的一種預算調節制度[3]。目前，轉移支付主要有三種模式：橫向轉移、縱向轉移、縱向與橫向轉移混合模式。轉移支付制度也應遵循效率原則、公平原則、法治原則。我國自1995年開始實行過渡期轉移支付方法，經過多年的實踐，轉移支付制度越來越完善。但是實際的管理過程中，中央財政對縣鄉財政的轉移支付存在管理不規范的現象。例如，轉移支付制度在實際的運行過程中隨意性較大，缺乏穩定性和法制性，特別是在增量轉移支付監督使用以及專項補助方面，存在“跑上現象”，以致很多縣鄉政府對轉移支付表現出極大的依賴性。又如，一些地區的財政收入出現比較大的增幅，一些地區則出現衰退，而轉移支付實行的是依舊是均等化的管理模式，以致出現更大的收支缺口。

二、縣鄉財政管理體制改革策略

（二）適度擴大縣鄉財政稅權。首先，改革財產稅，使縣鄉財政形成主體稅種。在自然經濟社會中，財產的主要形態是房屋、土地等不動產，財產稅相對應的就是房產稅和土地稅。但在市場經濟條件下則不同，除了不動產之外，還有動產（如各種支出、收入等），財產稅相應的擴大為支出稅、收入稅等。因此，縣鄉財政稅權也應遵循市場經濟的規律，適當擴大主體稅種。其次，推動農村稅費改革，以使城鄉稅制實現一體化。為此，應繼續擴大農業稅免征范圍，直至取消所有農業稅。對于公司型農戶，在征收所得稅方面，可在扣除農業生產投入基礎上再征收企業所得稅。而對于農業生產大戶則應征收個人所得稅。在農業增值稅方面，可借鑒歐洲國家的經驗，對已進入市場的農產品征收相應地增值稅，對出口的農產品實行一定比例的全額退稅，而對于銷售自產農產品的農業生產者則征收一定的增值稅。最后，完善現行的增值稅。當前，應繼續做好增值稅的稅轉型試點工作，同時，在現行增值稅的基礎上適當擴大征收的范圍，例如，考慮將農業、勞務等納入征收范圍，并努力促使我國向著消費型增值稅的方向發展。

（二）從縣鄉政府自身實際情況出發，明確各級政府的支出責任。當前，在財政事權方面，很多都借鑒“省直管縣”的辦法，即財政以致從省級財政直接結算到縣或市，所有的財政撥款補助也是由省級直接進行分配。縣市級和地級市不存在直接的財政業務關系，而是并行的關系。這種管理模式有利于集中縣級財力，以促進當地經濟發展，但也會在一定程度上不利于縣鄉財政的運行，并使“三農”問題更為突出。為此，可在省域面積適中、經濟較為發達的地區繼續擴大“省直管縣”的財政體制試點范圍，并盡量將專項轉移支付、一般性轉移支付、資金調度、財政結算等核算到縣。同時，注意減少財政管理的層次，以提高資金的使用效益和行政效率。另外，還應注意充分考慮地區的實際情況，避免“一刀切”的現象，做好原上級地級市和和縣（市）間的協調工作，盡量降低體制變動對基層財政的影響。中央和省級財政也應加大對農村基本服務和公共福利方面的支出，建議建立統一的基本公共服務經費保證制度，并由中央集中行使事權。并盡快以法律的形式規范責權劃分、政府間的財稅關系等，以減少事權錯位、交叉的現象。

（三）中央和省級財政對縣級財政的轉移支付制度進行規

范。首先，建立三級財政（中央、省、縣）共同承擔的義務教育經費保障機制，并加快基礎教育專項補助機制規范化、法制化、公式化的建設進程。其次，加快完善基層財政的轉移支付機制。中央財政可適當提高一般性轉移支付的比例，以提升基層財政可支配財力，逐漸將“花錢”的權利轉給基層。同時，結合不同地區的收入差距以及經濟發展水平等，核定各地區的標準化支出和收入，由此確定轉移支付規模。第三，為減少專項轉移支付的盲目性和隨意性，中央和省級財政應適當減少專項資金的規模和項目。為此，可建立國庫集中支付制度，以減少腐敗和浪費現象。為緩解縣級財政困難，可有計劃地擴大一般性轉移支付規模。最后，轉移支付可考慮多種形式的補助，以防止資金出現挪為他用的現象，從而起到提高轉移資金使用的管理水平。

參考文獻：

[1] 方玉霞.論財政體制改革之“省直管縣”[J].現代商業，2012（17）：192.

[2] 周新云.新形勢下關于基層財政管理體制的思考[J].中國鄉鎮企業會計，2012（06）：121-122.