基于內部控制視角的高校科研經費管理探討

蔣美玉

【摘 要】 科研經費管理是高校經費管理的重要內容之一。文章根據財政部2012年11月發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》和教育部、財政部2012年12月發布的《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》，結合企業內部控制理論，從內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個方面分析了高校科研經費管理中存在的主要問題，并探討了相應的管理措施。

【關鍵詞】 高校； 內部控制； 科研經費管理

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）22-0100-03

隨著國家對科技的高投入，高校科研經費總額不斷增加，科研經費已成為高校重要的資金來源。科研經費規模的不斷增長，有力地促進了高校科研能力、學科綜合水平的提高，但目前部分高校存在科研經費管理制度不健全、制度執行不嚴格、資金使用效益不高等問題，不僅引起了各級管理部門的高度重視，同時也引起了社會的廣泛關注。近幾年，教育部、財政部進一步加大了對科研經費的管理力度，同時出臺了多個關于加強科研經費管理方面的文件，并明確提出了建立健全科研活動內部控制機制的要求。如何完善科研經費管理，加強對科研經費運行的制約與監督，提高科研經費使用效益已成為高校面臨的重要課題。

一、高校科研經費管理中存在的主要問題

（一）內部環境——相對薄弱

內部環境是高校建立和實施內部控制的重要基礎。高校內部環境內容主要包括組織架構、議事決策機制、崗位責任制、人力資源政策和高校文化等。目前，內部環境方面存在的主要問題如下：一是未建立或落實科研經費使用、執行、監督方面的經濟責任制；二是部分項目負責人（含課題負責人，下同）尚未樹立科研經費公共屬性理念，規范使用科研經費的意識不強；三是科研經費內部控制相關制度分散在高校各類管理制度中，尚未形成健全的內部控制規范體系。

（二）風險評估——尚未建立

風險評估是高校及時識別、分析單位層面與業務層面中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。風險包括外部風險和內部風險。高校科研經費管理相關的外部風險因素主要包括國家的科研經費投入總量、法律法規監管要求等因素，內部風險因素主要包括學校層面風險因素和科研活動層面風險因素。其中，學校層面風險因素包括組織機構設置、科研管理機制建設、科研管理制度體系建設等因素；科研業務層面風險因素包括預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、合同管理等因素。目前大多數高校尚未建立科研活動風險評估機制，也沒有由專門機構圍繞以上風險來源系統地進行風險識別和分析，并采取風險應對策略。

（三）控制活動——力度不夠

控制活動是確保高校風險得以應對和控制的一系列制度和程序。控制活動是內部控制的重要手段。控制活動貫穿于整個高校，包括學校層面的機構和崗位設置，也包括科研業務層面的各個管理流程。目前，控制活動方面存在的主要問題如下：一是預算控制方面存在預算編制不細化、預算執行不嚴的情況；二是收支控制方面存在部分收入通過“代管經費”科目核算、科研項目經費未專款專用等現象；三是實物資產控制方面未嚴格執行資產清查制度，資產共享差等問題；四是科研合同控制方面存在合同管理與預算管理、收支管理對接不暢等情況。

（四）信息與溝通——銜接不暢

信息與溝通是高校及時、準確地收集、加工、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在單位內部、單位與外部之間進行有效溝通。信息與溝通是內部控制的有效載體，是連接其他四個要素的橋梁。目前，信息與溝通方面存在的主要問題如下：一是科研、財務、資產等職能部門以及項目組（含課題組，下同）之間尚未形成有效的溝通協調機制，科研經費管理信息溝通不暢；二是科研經費信息與溝通方面的規章制度不完善，缺乏信息披露制度。

（五）內部監督——投入不足

內部監督是高校對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷，形成書面報告并做出相應處理的過程。為保證內部監督的有效性，高校需要明確內部審計機構（或經授權的其他監督機構）和其他內部機構在內部監督中的職責權限，規范內部監督的程序、方法和要求，全面、及時地對內部控制建立與實施情況進行監督和自我評價。目前，高校審計、監察等部門因人員力量不足等原因，采取的內部監督更多是事后監督，而缺少事前、事中監督，也沒有全面開展內部控制自我評價。

二、加強高校科研經費管理的措施

（一）從上到下，切實加強內部環境的基礎作用

高校首先要根據國家法律法規和大學章程，加強頂層設計，優化組織架構，建立健全科研經費管理議事規則，明確決策、執行、監督方面的職責權限，形成三權分立、互相制衡的有效機制；明確高校科研業務流程及崗位職責，確保不相容崗位相互分離，實現崗位之間的制約和監督。此外，還需要采取以下內部控制措施：

1.明確責任主體，強化經濟責任。明確校（院）長的領導責任及科研、財務、資產、審計、監察等部門的職責和權限，明確院、系、所及其他校內科研機構的監管責任和項目負責人的直接責任，并簽訂科研經費經濟責任狀，使高校各級部門和人員正確認識和履行自身所負有的經濟責任，確保經費使用權、管理權和監督權的有效行使。

2.完善管理制度，出臺內部控制規范。（1）逐步完善涉及高校科研活動全過程中的人、財、物各方面的管理辦法、制度以及科學合理的工作流程，形成程序規范、簡潔易行、覆蓋所有縱向及橫向科研項目的管理制度體系。（2）明確科研經費內部控制職能部門或牽頭部門，并出臺高校科研經費內部控制規范，為高校各級各部門有效執行內部控制提供操作指南。

3.完善人力資源政策，加強科研行為管理。（1）聘請財經、法律等方面的專家，對科研人員進行財經法規專項培訓、警示法紀教育、科學倫理教育等，引導科研人員增強法律意識，樹立科研經費公共屬性觀念，強化責任意識和內部控制意識。（2）制定科研人員職業道德規范，建立和推行科研人員科技誠信檔案制度和科研廉政責任制，并制訂相應的防范和懲治措施，增強科研人員道德自律性，貫徹遵紀守法思想。（3）建立科研人員科研績效考核、評價、獎勵制度，完善績效檔案，并將其作為科研人員年度考核、專業技術職務評聘和項目推薦的重要依據，同時對經費管理規范、使用效益高的科研團隊和個人予以表彰和獎勵，并在項目申報或經費分配等方面加大支持力度，不斷提高科研經費使用效益。endprint

（二）從無到有，逐漸發揮風險評估的指引作用

高校要根據科研經費管理目標，設定控制目標，并及時進行風險識別、分析和評估。在風險評估中，要建立一套完整的內部控制評估機制，需要將任務進行層層分解、落實到學校內部各個部門以及管理崗位，并對其內部控制狀況進行檢查、評價和考核。如科研管理部門要及時收集外部信息，充分關注國家政策及形勢變化、法律法規監管要求、媒體網絡信息報道等，了解科研經費管理動態與趨勢；財務、資產等部門要收集內部數據資料，及時跟蹤科研經費使用與管理情況，采用問卷調查、集體討論、專家咨詢等定性方法與統計推論等定量方法，分析風險發生的可能性和風險造成的影響程度，查找大額采購項目、大額資金收付業務、特殊支出業務等活動的內部控制風險點，并尋找風險應對措施。

（三）由弱到強，重點提高控制活動的管控作用

高校科研經費控制方法主要包括不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開。高校要通過預算控制方法將學校所有科研業務銜接起來，合理設置內部控制關鍵崗位，明確崗位職責、業務權限、審批程序和相應責任，確保科研資產安全完整，收支合法合規，會計信息真實完整。

1.突出預算控制，充分發揮預算對科研活動的整體管控作用。（1）明確預算編制與調整制度，要求項目負責人編制科學、合理、真實的全口徑預算，并對縱向科研項目實施預算評審制度，要求按預算審核建議調整項目預算，做到從源頭上控制科研經費管理。（2）采用預算總量控制與分項控制相結合的辦法，控制科研經費開支范圍、標準及額度，提高預算執行的有效性。（3）加強科研經費會計核算口徑與科研經費決算報表體系的銜接管理，提高科研經費預決算報表信息質量。（4）建立預算分析與考核評價制度，定期反饋預算分析及執行情況，督促項目組及時改進，提高科研經費使用效益。

2.加強收支控制，保證收入的完整性和支出的規范性。（1）明確要求所有科研經費納入學校財務部門統一管理，且通過“科研經費撥款”或“科研事業收入”科目進行核算。（2）從以下四個方面加強支出控制：1）加強支出審批控制，對越權審批的一律不予支出，并嚴防有多個項目的科研人員混用和挪用科研經費；2）加強支出審核控制，全面審核各類單據，重點審核單據來源是否合法，內容是否真實、完整，是否符合預算、合同（任務書），審批手續是否齊全；3）加強外撥（轉撥）經費的審核，重點審核外撥（轉撥）經費額度、撥付方式、開戶銀行和賬號等內容是否與合作（外協）項目合同相符；4）加強支付控制，明確報銷業務流程，按照規定辦理資金支付手續。其中，支付勞務性費用，應建立銀行卡支付制度，一律通過個人銀行卡以零現金方式支付。

3.加強資產控制，強化對實物資產配置、使用和處置等關鍵環節的管控。（1）對實物資產實施歸口管理，明確資產使用和保管責任人。（2）建立大型、貴重儀器設備采購前論證及評估制度，需購置重大儀器設備、重要文本文獻等時，要綜合考慮學校現有相關資產存量及使用情況、區域內資源配置及共享情況，進行資產購置審批，避免重復購置和閑置浪費。（3）科研資產采購應嚴格遵守招標管理制度，涉及政府采購的，要求嚴格按照政府采購相關規定執行。（4）建立資產驗收和登記制度，建立臺賬，加強實物管理。（5）堅持和完善固定資產清查制度，對所有科研資產定期組織清查盤點工作，并根據盤點結果采取相應措施。（6）建立資產信息管理系統，實現對資產的動態管理與信息共享，并公開可共享儀器設備詳細信息，提高資產共享率。（7）建立大型、貴重儀器設備處置評估制度。

4.加強合同控制，明確管理路徑，建立全方位的合同監督管理體系。（1）對科研合同統一歸口管理，明確合同簽訂范圍，實行授權審批制度。（2）嚴格審查對方的資質原件，對合同文本嚴格審核，必要時會審或借助專家力量進行審核。同時，要建立合同文本統一分類和連續編號制度，以防止或及早發現合同文本的遺失。（3）對合同履行情況進行跟蹤，根據需要及時補充、變更甚至解除合同。發生糾紛的，在規定時效內與對方協商談判。（4）建立財務部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制，實現合同管理與預算管理、收支管理相結合。財務部門應當根據合同履行情況辦理價款結算、進行賬務處理。（5）規范合同管理人員職責，明確合同流轉、借閱和歸還的職責權限和審批程序等有關要求，加強科研合同信息安全保密工作。

（四）由點到面，全面提高信息與溝通的聯動效果

1.強化部門協同，建立科研項目信息共享平臺。利用校內局域網聯合打造全面涵蓋科研立項、合同簽訂、經費支出、中期檢查、結題驗收等全過程的科研信息與資源網絡共享平臺，確保信息在科研、財務、資產、審計等相關職能部門之間進行順暢溝通和反饋，方便科研人員實時了解科研經費動態信息，有效解決信息溝通不暢的問題。

2.推進信息公開，確保科研經費財務及審計信息公開透明。（1）探索建立科研財務信息披露制度，逐步推進科研經費使用、績效考評等方面信息披露工作，確保科研經費信息公開透明，促進科研人員合法、合規使用經費。（2）探索建立科研經費審計結果公告制度，將審計結果公開化、透明化，進一步增強科研經費審計監督效果。

（五）由表入里，有效發揮內部監督的免疫作用

1.加強審計監督，逐步推行科研經費全過程審計和績效審計。在保障內部審計機構獨立性的前提下，增加人員、加強培訓、提高審計運行經費，為審計部門加強科研經費監督提供支持。審計部門在繼續做好科研審簽的基礎上，進一步加大結題審計力度，同時引入重大、重點科研項目全過程審計，并逐步推行科研經費績效審計，進一步提高審計工作效果。

2.開展內部控制自我評估，合理保證內部控制實施效果。由內部審計機構（或經授權的其他監督機構）牽頭，組織高校科研、財務、資產等部門及關鍵崗位人員實施內部控制自我評估，評價內部控制的有效性，及時查找設計及運行缺陷，分析原因，提出建議，進行整改，促進科研經費管理水平的提高。●

【參考文獻】

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[5] 祁興強.高校科研經費管理存在的問題及應對措施[J].會計之友，2013（28）：108-110.endprint