淺談張家港的城鄉一體化養老保險

溫秋玉

【摘 要】21世紀以來，我國的老齡化問題越來越明顯，養老保障已經成為日益嚴峻的社會經濟問題。由于長期受到城鄉二元經濟結構的影響，我國農村地區經濟發展水平普遍和城市經濟發展水平有著較大的差距，在社會保障方面，農村地區的社會保障建設滯后，城鄉間發展嚴重失衡。文章以張家港城鄉一體化養老保險的發展為背景，介紹了實施“農保轉城保”城鄉統籌，打通城鄉社會保險并軌通道的過程。同時，分析了張家港能夠實現城鄉一體化養老保險的相關因素，并提出了如何完善張家港城鄉一體化養老保險制度的建議。

【關鍵詞】城鄉一體化；養老保險；農保轉城保

養老保險，即社會基本養老保險金，是由社會統籌基金支付的基礎養老金和個人賬戶養老金組成，是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或者因為年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。社會養老保險制度作為一種體現社會公平和維持社會穩定發展的制度，是社會保障體系中最核心、最關鍵的組成部分，是實現國家財政收入再分配的手段之一。建立完善、健全的養老保險制度對于我國現階段所提倡的建設和諧社會，促進國民經濟的可持續發展有著舉足輕重的作用。由于長期受到城鄉二元經濟結構的影響，我國農村地區經濟發展水平普遍和城市經濟發展水平有著較大的差距，在社會保障方面，農村地區的社會保障建設滯后，城鄉間發展嚴重失衡。二元的城鄉養老保險制度不僅不利于體現和諧社會的主旨，影響社會公平，引起社會整合度下降，而且也對現階段所提倡的建設和諧社會相違背。因此許多經濟發達的地區已經開始試點實行和探索社會養老保險制度的城鄉一體化之路，張家港在推動養老保險制度改革方面一直走在了前列。

一、張家港城鄉一體化養老保險的發展歷程

張家港的養老保險事業起步比較早，自1986年開始逐步建立企業職工基本養老保險制度。1992年10月，張家港所有國有集體企業職工實行養老保險個人繳費。同年張家港頒布實施了《關于在我市開展農村社會養老保險工作的意見》（張政發[92]263號），由市民政局負責，在全市全面推出了“個人繳費為主，集體補助為輔”的農村社會養老保險工作。1995年，張家港將鄉鎮集體所有制企業、城鄉私營企業和外商投資企業納入城鎮職工養老保險范疇。同年頒布實施了《張家港市農村養老保險暫行辦法》，農村養老保險制度覆蓋了全市鎮村辦企業在職職工及農村務農人員。從2003年1月起，將參保范圍從國有、大集體企業及其職工擴大到全市所有企業職工，一舉使8.3萬名原來參加農保的職工享受到城鎮保險待遇。同年運用財政繳費補貼的方式，將全市18周歲以上的近14萬純農民納入農村養老保險范疇。2004年起，張家港又對全市老年農民發放每月80元的養老補貼。據統計數據顯示，截至2008年底，企業職工養老保險參保人數達到31.26萬人，參保率達到96%，新型農村社會養老保險參保人數達到10.85萬人，參保率達到99.6%。但是這種按不同人群建立起來的保險體系，存在城鄉間和群體間保險待遇水平不一、政策制度不銜接、管理分散、效率低下等問題，不利于社會互濟功能的有效發揮。推進養老保險城鄉統籌，構建城鄉一體化的養老保險體系已是大勢所趨。2008年9月，江蘇省委、省政府批準蘇州成為全省唯一的城鄉一體化發展綜合配套試點區，2008年10月，國家發改委將蘇州列為城鄉一體化發展綜合配套改革聯系點。2009年國務院發布了關于開展新農保試點的指導意見，決定新型農村社會養老保險制度從2009年開始在全國10%的縣（市、區）試點。該意見提出，新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定。各地紛紛制定相關政策，保障新農保與城保的有效銜接，張家港作為蘇州市的重要一員，積極響應，將“農保轉城保”視為頭號民生工程，從2009年開始，通過2年時間，4.5億元的財政補貼，將11.5萬名被征地農民和農保參保人員納入城保。隨后，張家港又先后出臺了各類扶持措施，通過各級財政資助，以及與銀行合作推行財政貼息的貸款來為全市1.8萬家庭困難但不屬于特困群體來參與城保，此外，通過就業幫扶，幫助9000名符合條件對象順利再就業，并將其納入了“城保”。到2011年11月，張家港將符合條件的13.8萬名農保人員和被征地農民全部由“農保”納入“城保”，張家港在全省范圍內率先實現了城鄉基本養老保險并軌，城鄉二元養老保險制度在張家港被徹底破除。

為了鼓勵農民參加城保，政府緊接著出臺了相關的補貼政策，對于經人社部門認定的就業困難人員，如果以靈活就業的方式繳納城鎮企業職工社會保險的，給予不超過3年的定額社會保險補貼，補貼標準為205元/月，其中男年滿55周歲、女年滿45周歲的人員，補貼標準為308元/月。2009年1月1日后首次審批享受社會保險補貼時女45周歲、男55周歲以上的就業困難人員可延長至退休。另外考慮到一些實際情況，政府及時調整相關政策，從2012年1月1日開始按照《關于調整張家港市靈活就業人員參加城鎮社會保險有關政策的意見》規定，以靈活就業的方式繳納社會保險的參保人員可以自主選擇參保險種和繳費基數。在每年的6月5日—6月30日期間，可以去各鎮社保所、各村（社區）勞動保障服務站重新選擇確認。

在各級政府的大力宣傳、推動和支持下，農保轉城保的政策逐漸得到了農民的認同，關鍵的因素便是城保的待遇水平相對較高，激發了農民參保的積極性。目前，張家港農村地區農保和城保的待遇水平一般每月相差三、四百元（其中農保的平均待遇為260元，而城保的待遇約為600元左右），每月三、四百元的收入在農村已經是一筆不小的收入了。而隨著每年的養老金調整，養老待遇不斷提高，農民得到了實實在在的實惠。

二、張家港農村養老保險與城鎮養老保險并軌的具體執行做法

從2003年開始，張家港就開通了“農保”轉“城保”的通道，出臺了《關于將張家港市所有企業及其職工納入城鎮社會保險管理的意見》，里面規定原參加農保及按規定允許參加農保的企業，納入城鎮社會保險管理，并設立過渡期，在過渡期內，可以只參加城鎮養老保險一個險種，同時在補繳基數上也給予優惠。endprint

到了2007年，又出臺了《關于進一步推進我市城鎮企業職工社會保險擴面工作的意見》，意見中規定凡具有本市戶籍、年滿18周歲、且未到達國家和省規定的退休年齡的公民，均屬于本次擴面的對象，按本意見參加城鎮企業職工社會保險，參保后預計在其到達法定退休年齡時的繳費年限不足15年的，在辦理參保手續時，可補繳以前年度的社會保險費，但補繳后的繳費年限與參保后預計在其到達法定退休年齡時的繳費年限之和不得超過15年。社會保險費按照補繳基數乘以補繳比例并加收利息的辦法計算，其中補繳基數根據歷年全市職工平均工資確定，補繳比例按照補繳年度各參保險種企業和職工個人繳費比例之和執行，如果是被征地農民，其補繳基數可按歷年最低繳費基數確定。

為進一步完善社會保障體系，提高保障水平，2009年，張家港出臺了《關于調整農村社會養老保險有關政策的意見》和《關于調整被征地農民社會保障有關政策的意見》。《意見》中明確了將逐步將張家港農民全部從“農保”轉入“城保”，享受和城鎮職工一樣的社會保障制度。具體操作如下：

A、農保轉為城保

1.補繳對象：2008年12月31日在冊農保參保人員（男年滿18周歲不滿60周歲，女年滿18周歲不滿50周歲）。

2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳。

3.補繳基數：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續，月補繳基數為1000元，今后隨結算年度繳費基數的調整而調整。

4.補繳險種：補繳城鎮職工基本養老保險一個險種，補繳的養老保繳費年限視同城鎮企業職工醫療保險繳費年限。

5.補繳后原農保繳費額余額的處理：辦理農保轉城保手續時，農保繳費累計額全額抵扣應補繳的城鎮職工基本養老保險費，同時終止農民養老保險關系。

B、被征地農民轉城保

1.補繳對象：勞動適齡被征地農民（男不滿60周歲、女不滿50周歲）。

2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳且最早不得早于16周歲。

3.補繳基數：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續，月補繳基數為1000元，今后隨結算年度繳費基數的調整而調整。

4.補繳險種：補繳城鎮職工基本養老保險一個險種，補繳的養老保繳費年限視同城鎮企業職工醫療保險繳費年限。

5.補繳后原征地余額的處理：辦理補繳手續時，必須將投保金額（或余額）抵扣應補繳的城鎮職工基本養老保險費，同時終止被征地農民基本生活保障關系。

建立社會保險補貼制度：按本意見規定辦理農保轉換城保手續，且以靈活就業方式參保的原農保參保人員，從辦理參保手續次月起至2011年12月止，可按下列標準享受社會保險補貼：男性滿55周歲、女性滿45周歲及以上的，標準為每人每月200元；男性滿50周歲不滿55周歲、女性滿40周歲不滿45周歲的，標準為每人每月100元；男性50周歲以下、女性40周歲以下的，標準為每人每月50元。社會保險補貼由市級承擔。

三、分析影響張家港養老保險城鄉一體化建設的相關因素

張家港率先實現城鄉養老保險并軌，基本形成了全市城鄉社會保障統籌協調發展的新局面。建立城鄉一體化的養老保險制度，是國家促進社會公平正義、破除城鄉二元結構、逐步實現基本公共服務均等化的一個重大步驟。分析影響張家港養老保險城鄉一體化建設的相關因素，主要有下面二個方面：

（一）城鄉統一的戶籍制度

我國之前一直實行城鄉分割的農業，非農業二元戶口管理結構，從2003年7月1日起，我省對戶口登記制度改革，張家港同步進行，取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，實行城鄉統一戶口登記制度，戶口簿上一律登記為“家庭戶”。同時積極調整戶口遷移政策，逐步放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動，加快人口信息計算機管理系統建設步伐，提高戶籍管理科技含量，推動了農村城鎮化建設，為農保轉城保工作的推廣打下了基礎。

（二）經濟社會城鄉一體化

以前，我國的實踐是城鄉各自發展，其結果是城市發展較快，但農村發展滯后且鄉村建設散亂無序，城鄉差距越來越大。這種狀況不僅使廣大農村居民的生活水平提升較慢，而且使城市的發展特別是經濟發展的后勁不足，最終將制約整個國民經濟增長。自1998年至今，張家港先后三次實施行政區劃調整，對市、鎮進行一體規劃，形成“一城四片區”的新格局，中心城區和片區中心鎮通過規劃擴張和功能提升，對農村的輻射帶動作用明顯增強。統籌城鄉產業發展，形成以工哺農、良性互動的發展機制。合理布局鎮區板塊經濟，使沿江經濟與板塊經濟聯動并進。村級集體經濟可支配收入總額達到6.66億元，村均可支配收入350萬元。

四、完善張家港城鄉一體化養老保險制度的思考

在政府的大力推動下、在地方的不斷創新探索中，目前張家港的城鄉一體化養老保險局面基本形成，農保轉城保的工作也取得了顯著成效。不過，張家港的農保轉城保是一個新生事物，因而其在實施過程中仍有諸多方面亟待補充和完善。從目前情況來看，制度的完善應從如下方面著手：

（一）加快頂層設計，盡早建立統一的制度

立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排特征的具體體現，目前中國有關社會保障的立法以國務院各部門及地方行政機關頒布的行政規章為主，之所以如此，和中國社會保障制度正處于轉型期、制度經常會變動有關。作為中國社會保障領域的新生事物，張家港的農保轉城保也主要依靠行政力量來推動。在城鄉一體化綜合配套改革的目標要求下，張家港的農保轉城保工作都已啟動，現在的問題在于很多方面（如企業職工農保轉城保、純農和被征地農民農保轉城保等）還只是地方政府在嘗試、探索，全國統一的政策尚未出臺，這顯然是不利于推進農保轉城保的工作。因此，國家在參考、借鑒各地成功經驗的基礎上，應盡快建立統一的農保轉城保政策和制度。而唯有政策統一了，也才可能在此基礎上形成地方性法律（法規），從而推動農保轉城保工作在更高的層面上健康持續發展。endprint

（二）加大政府財政投入的力度

主要包括兩方面內容：一是政府現有補貼要到位。政府財政補貼對農保轉城保的意義已是不言而喻，尤其對城鄉低保、低保邊緣、重度殘疾、三類大病對象等更是如此。凡是經濟實力較強、財力較為雄厚、政府財政支持力度較大的鎮，其農保轉城保的工作就做得相對較好。盡管張家港經濟總體而言較為發達，但各鎮或多或少還是會面臨財政籌資方面的壓力。因此，政府應全力保證現有補貼到位，以確保農保轉城保工作的順利實施。二是政府要加大補貼的力度。在確保現有補貼按時、足額到位的基礎上，政府還要加大財政補貼的力度。比如，現有補貼以對靈活就業人員的補貼為多，對參保企業和職工的補貼相對較少。而事實上，目前張家港農村企業及其職工沒有參加城保的情況也還是存在。因此，政府也要采取種種措施，例如拿出更多的補貼鼓勵企業及其職工參保。現有補貼限制較多，如享受的時間短、享受的數額少等，因而還不足以吸引更多的農民參加城保。所以，現在要做的就是努力克服上述種種限制，從補貼期限、補貼數量等方面加強財政補貼的力度，從而吸引更多的企業、職工、純農和被征地人員等加入到城保行列中來。

（三）建立農保和城保的雙向轉軌制

從長遠來看，隨著我國經濟的持續、快速增長，農保轉城保可以說是大勢所趨。但在目前情況，全盤實現農保轉城保的條件并不具備，即便經濟較發達地區亦是如此。現實生活中因為收入來源中斷等原因而中止城保的人屢見不鮮，當然，還有一些人因為經濟狀況等方面的原因從一開始就沒有轉入城保。現實情況決定了張家港農村地區的農保和城保會在一定時期內并存。因此，在大力推進農保轉城保工作的過程中，要建立起農保和城保相互銜接的機制，即一方面要農保轉城保，另一方面在特殊情況下也要允許城保轉農保。參加城保后因失業等原因中斷繳費的，其城保繳費記錄和個人賬戶儲存額予以封存，經本人申請，農保經辦機構核準后參加農保。在參加農保期間達到農保退休養老年齡或法定退休年齡時，原則上應由農保經辦機構按農村基本養老保險規定計發養老待遇。對轉入城保的原農保參保人員到達法定退休年齡時，繳費年限不足城保按月領取養老金條件的，經本人申請，也應該允許補足歷年本地原農保繳費額與對應年度城保最低繳費額之差的基本養老保險費后，將原農保繳費年限作為城保繳費年限，按照城保規定享受企業職工養老保險待遇。

參考文獻

[1] 王曉宏等.歷史性的新跨越——關注蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革[N].蘇州日報，20l0-06-02.

[2] 張家港人力資源和社會保障局.蘇州市勞動和社會保障局實務手冊，2009年.endprint

（二）加大政府財政投入的力度

主要包括兩方面內容：一是政府現有補貼要到位。政府財政補貼對農保轉城保的意義已是不言而喻，尤其對城鄉低保、低保邊緣、重度殘疾、三類大病對象等更是如此。凡是經濟實力較強、財力較為雄厚、政府財政支持力度較大的鎮，其農保轉城保的工作就做得相對較好。盡管張家港經濟總體而言較為發達，但各鎮或多或少還是會面臨財政籌資方面的壓力。因此，政府應全力保證現有補貼到位，以確保農保轉城保工作的順利實施。二是政府要加大補貼的力度。在確保現有補貼按時、足額到位的基礎上，政府還要加大財政補貼的力度。比如，現有補貼以對靈活就業人員的補貼為多，對參保企業和職工的補貼相對較少。而事實上，目前張家港農村企業及其職工沒有參加城保的情況也還是存在。因此，政府也要采取種種措施，例如拿出更多的補貼鼓勵企業及其職工參保。現有補貼限制較多，如享受的時間短、享受的數額少等，因而還不足以吸引更多的農民參加城保。所以，現在要做的就是努力克服上述種種限制，從補貼期限、補貼數量等方面加強財政補貼的力度，從而吸引更多的企業、職工、純農和被征地人員等加入到城保行列中來。

（三）建立農保和城保的雙向轉軌制

從長遠來看，隨著我國經濟的持續、快速增長，農保轉城保可以說是大勢所趨。但在目前情況，全盤實現農保轉城保的條件并不具備，即便經濟較發達地區亦是如此。現實生活中因為收入來源中斷等原因而中止城保的人屢見不鮮，當然，還有一些人因為經濟狀況等方面的原因從一開始就沒有轉入城保。現實情況決定了張家港農村地區的農保和城保會在一定時期內并存。因此，在大力推進農保轉城保工作的過程中，要建立起農保和城保相互銜接的機制，即一方面要農保轉城保，另一方面在特殊情況下也要允許城保轉農保。參加城保后因失業等原因中斷繳費的，其城保繳費記錄和個人賬戶儲存額予以封存，經本人申請，農保經辦機構核準后參加農保。在參加農保期間達到農保退休養老年齡或法定退休年齡時，原則上應由農保經辦機構按農村基本養老保險規定計發養老待遇。對轉入城保的原農保參保人員到達法定退休年齡時，繳費年限不足城保按月領取養老金條件的，經本人申請，也應該允許補足歷年本地原農保繳費額與對應年度城保最低繳費額之差的基本養老保險費后，將原農保繳費年限作為城保繳費年限，按照城保規定享受企業職工養老保險待遇。

參考文獻

[1] 王曉宏等.歷史性的新跨越——關注蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革[N].蘇州日報，20l0-06-02.

[2] 張家港人力資源和社會保障局.蘇州市勞動和社會保障局實務手冊，2009年.endprint

（二）加大政府財政投入的力度

主要包括兩方面內容：一是政府現有補貼要到位。政府財政補貼對農保轉城保的意義已是不言而喻，尤其對城鄉低保、低保邊緣、重度殘疾、三類大病對象等更是如此。凡是經濟實力較強、財力較為雄厚、政府財政支持力度較大的鎮，其農保轉城保的工作就做得相對較好。盡管張家港經濟總體而言較為發達，但各鎮或多或少還是會面臨財政籌資方面的壓力。因此，政府應全力保證現有補貼到位，以確保農保轉城保工作的順利實施。二是政府要加大補貼的力度。在確保現有補貼按時、足額到位的基礎上，政府還要加大財政補貼的力度。比如，現有補貼以對靈活就業人員的補貼為多，對參保企業和職工的補貼相對較少。而事實上，目前張家港農村企業及其職工沒有參加城保的情況也還是存在。因此，政府也要采取種種措施，例如拿出更多的補貼鼓勵企業及其職工參保。現有補貼限制較多，如享受的時間短、享受的數額少等，因而還不足以吸引更多的農民參加城保。所以，現在要做的就是努力克服上述種種限制，從補貼期限、補貼數量等方面加強財政補貼的力度，從而吸引更多的企業、職工、純農和被征地人員等加入到城保行列中來。

（三）建立農保和城保的雙向轉軌制

從長遠來看，隨著我國經濟的持續、快速增長，農保轉城保可以說是大勢所趨。但在目前情況，全盤實現農保轉城保的條件并不具備，即便經濟較發達地區亦是如此。現實生活中因為收入來源中斷等原因而中止城保的人屢見不鮮，當然，還有一些人因為經濟狀況等方面的原因從一開始就沒有轉入城保。現實情況決定了張家港農村地區的農保和城保會在一定時期內并存。因此，在大力推進農保轉城保工作的過程中，要建立起農保和城保相互銜接的機制，即一方面要農保轉城保，另一方面在特殊情況下也要允許城保轉農保。參加城保后因失業等原因中斷繳費的，其城保繳費記錄和個人賬戶儲存額予以封存，經本人申請，農保經辦機構核準后參加農保。在參加農保期間達到農保退休養老年齡或法定退休年齡時，原則上應由農保經辦機構按農村基本養老保險規定計發養老待遇。對轉入城保的原農保參保人員到達法定退休年齡時，繳費年限不足城保按月領取養老金條件的，經本人申請，也應該允許補足歷年本地原農保繳費額與對應年度城保最低繳費額之差的基本養老保險費后，將原農保繳費年限作為城保繳費年限，按照城保規定享受企業職工養老保險待遇。

參考文獻

[1] 王曉宏等.歷史性的新跨越——關注蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革[N].蘇州日報，20l0-06-02.

[2] 張家港人力資源和社會保障局.蘇州市勞動和社會保障局實務手冊，2009年.endprint