道路交通事故認定的行為性質及監督模式初探

付曉濤

【摘 要】以道路交通事故認定的基本概念為切入，闡明事故認定是融入行政權力運行、受行政原則指導、并羈束相對人權益的行政行為過程，探討了道路交通事故認定的性質屬性，同時提出了豐富與完善道路交通事故認定監督模式的初步設想。

【關鍵詞】事故認定；行為性質；監督模式

道路交通事故責任認定是處理交通事故的必經程序，其責任認定結果是確定罪與非罪的分界點，是民事賠償的基本依據，是行政責任承擔的基礎前提。故鑒別事故原因，明確事故責任意義重大。為此，《道路交通安全法》設事故處理專章予以規范。國務院也頒布《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（下稱《條例》）、公安部制定《道路交通事故處理程序規定》（下稱《規定》）作為事故處理的配套細則，力求將道路交通事故認定納入法治化、規范化的軌道。

一、事故認定分析――行政公權力運行結果

無論是《道路交通安全法》、《條例》或是《規定》，均沒有以正式條文對道路交通事故認定作出定義。百度文庫將之定義為：是指公安機關在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，對當事人的交通事故責任加以認定的行為。從更為科學性與簡略性特點總結，道路交通事故認定是指公安交通管理部門針對道路交通事故參與主體的原因力大小，依職權作出的事故責任劃分。歸結起來，道路交通事故包含如下三方面的基本特征：

（一）公安交通管理部門是道路交通事故認定的法定

根據《道路交通安全法》第五條第一款“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作”的規定，公安機關交通管理部門對道路交通安全工作進行管理源于法律的授權，其職權包括對車輛登記、道路通行、事故處理等具有排他性的行政管理權力，并由此排除了其他行政機關或部門參與道路交通事故處理的資格。具體到道路交通事故處理過程中，公安交通管理部門接到事故報警或是發現存在交通事故后，應立即介入事故處理，并作出事故原因及責任的認定，這是主動履行行政職權的表現。同時，《條例》和《規定》還對事故認定的地域及層級管轄范圍作出了詳細規定，以在不同公安交通管理部門之間劃定公權力的行使范圍，防止職責不清帶來的管理混亂。

（二）道路交通事故認定的相對人是參與事故的各方主體

道路交通事故的發生是啟動事故認定程序的前提，事故認定結果則是對道路交通事故發生原因的評價結果。每一起事故的發生，都是一系列主客觀因素的積累所致，這其中有侵害的責任方，也存在無過錯的受害方，還可能涉及第三方的行為介入。事故認定是對事故進行描摹分析，并在凌亂復雜的事故現場中找到事故的原因，并最終得出事故參與主體的責任大小。責任可劃分為全部、主要、次要及無責多個層次，該結果是公安交通管理部門對事故發生原因的主觀評價，職權配置與專業化知識的相互結合是這一評價體系堅如磐石的內在支撐。評價結果若有差池，則會對事故主體的權利義務確認帶來不良影響，最終損害事故認定體系本身的權威度。

（三）道路交通事故認定是融合專業技術特性的行政程序過程

造成道路交通事故的原因很多，有車輛保養不當引發的機械事故、有運行速度及荷載變化的影響、還有運輸環境多樣以及主觀判斷失誤等等因素。因此在事故責任的認定中，除了對事故現場及車輛進行準確的勘查外，對于事故認定中涉及的專業化知識，還需要依賴專業機構的鑒定和檢驗結論為支撐。以上程序設置，折射出事故認定具有專業化程度高、技術標準要求嚴等基本特點。同時，公安部制定的事故認定程序《規定》，要求事故處理人員具有執法主體資格，要履行身份告知義務，執行回避規定，并要進行大量的詢問調查工作，以規范的行政執法程序，保障事故認定實體結論的準確性。

二、事故認定的本質屬性分析――行政確認行為

就道路交通事故認定的載體而言，《道路交通安全法》要求以責任認定書的形式作出，并明確事故認定書系處理道路交通事故的“證據”。該“證據”在法律上應界定為何種性質，存在如下認識上的差異：

（一）鑒定說

道路交通事故認定是對形成交通事故原因力分析形成的結果，對事故主體并不創設權利義務關系，這是持鑒定說的主要觀點。該說認為：“交通事故認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結論。其本身并不確定當事人之間的權利義務，不屬于具體行政行為”。鑒定說堅持認為，事故責任認定是公安交通管理部門根據交通運輸專業知識，按照科學規范的技術程序，確認交通事故參與各方當事人所應承擔的責任。這是涉及專業知識領域的認定行為，與鑒定人運用專門知識或技能，對技術性問題進行鑒別和判斷得出的結論并無二致。鑒定說還認為，在相關訴訟活動中，或是采信事故認定結論，或是不采信，但不能審查事故認定本身是否合法，由此絕對排斥對道路交通事故認定進行司法審查的做法。

（二）行政行為說

與鑒定書持不同意見的是行政行為說。行政行為說嚴格從行政行為的理論范式著手，認為道路交通事故屬于典型的具體行政行為。一是符合行為主體特征，公安交通管理部門作為事故認定行政主體，作出的事故認定是法律法規授權的管理行為；二是符合行為目的特征，道路交通事故認定并非私行為，而是公安交通管理部門為公共利益行使職權的公行為；三是符合行為對象特征，事故認定的相對人是交通事故的參與主體，具有對象上的特定性；四是符合單方性的特征，除輕微的交通事故由當事人自行協商外，事故認定無需征得相對人的同意。行政行為說還認為，事故認定雖不直接產生相應的法律后果，但卻是民事、行政、刑事責任產生的根本前提，其會間接拘束當事人的權益。就此屬性，行政行為說將事故認定納入行政行為中的行政確認行為，即“指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。endprint

（三）兩種觀點的理論審視

就道路交通事故認定的本質屬性而言，持鑒定說的觀點在官方占絕對統治地位。但從以下幾方面比較，則鑒定說禁不起理論推敲，其更符合行政行為的特點。（1）主體權能不同。鑒定由具備專門知識和技能的人作出，鑒定主體并不具有唯一性。而道路交通事故認定的主體是行政機關，受管轄區域及層級影響，具有唯一性特點。（2）事故認定啟動程序不同 。涉技術類的鑒定應申請而開展，非依申請并不主動實施。而事故責任認定不以申請為啟動要件，更多體現為公安交通管理部門主動依職權而為。（3）主體地位不同。鑒定機構只有資質高低之分，相互地位獨立。而責任認定的行政機關有級別之分，且上級公安交通機關有權撤銷下級公安交通機關的責任認定。（4）法律后果不同。道路交通事故責任一經作出，就具有公定力、確定力與拘束力，而鑒定意見則要受到嚴格審查，存在相反證據時會限制其適用。

三、事故認定的權力控制分析――監督模式的路徑選擇

由于道路交通事故認定對相對人權利義務影響巨大，應賦予相對人相應的救濟渠道，方符合依法行政的要義。就目前而言，道路交通事故認定未納入司法審查范圍，其原因一方面受道路交通事故認定系鑒定意見的影響使然，另一方面則是受最高人民法院與公安部聯合發布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》所約束⑻。

（一）自我監督模式存在的問題

根據《規定》第五十一條：當事人對道路交通事故認定有異議的，可以自道路交通事故認定書送達之日起三日內，向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請。這屬于層級救濟的范疇。雖然《規定》中沒有明確事故認定機關有糾正錯誤事故認定的權力內容，但撤銷本機關作出的事故認定結論，當是應有之意。無論是本機關自行撤銷或是上級機關依申請撤銷，《規定》所設計的監督機制，均屬于自體監督模式。從廣義上理解，道路交通事故認定的層級監督機制類似于行政復議程序，但卻沒有行政復議的程序嚴格。例如上級公安交通管理部門怎么進行復核，是否應當聽證，復核是否是終局程序等等程序性問題，《規定》都沒有涉及，更沒有對錯誤認定事故的責任設定處罰措施，故該層級救濟的監督機制設置亦存在缺憾。同時，自我監督模式的體系構建，衍生出糾錯程序的封閉性與秘密性特點，易于滋生絕對的權力，并致公權力的濫用與怠慢。

（二）適用于司法普遍管轄的原則

隨著社會分工日益專業化的進程，行政機關因管理的需要也不斷發展出獨立的管理部門，并擁有了專業技術層面的知識儲備，這是行政國家得以建立的基礎。“行政可能在事實方面具有優勢，因為它擁有每一個行政領域的特殊專業知識。但是這不能夠成為排除司法控制的理由……”。因此，持專業技術因素以否定事故認定的行政行為屬性，并進而排除司法審查的學者過分強調了法律不能判斷的事實界限，卻忽略了道路交通事故認定是行使公權力這一最重要的特征。鑒于道路交通事故認定的自體監督模式已不適應現代行政的發展要求，理應考慮司法普遍管轄原則的適用。司法普遍管轄，是指成文法對某機關的行為沒有規定審查方式時，該機關的行為并不因此不受法院的審查，行政機關也不因此而成為自己行為是否合法的最后判斷者⑾。縱觀行政監督法律制度的所有內容，無論是《行政訴訟法》或是相關的法律規范，均未將道路交通事故認定排除在司法管轄的范圍以外。故此，應適用于普遍管轄原則，將道路交通事故認定納入可訴的行政行為范圍。

（三）司法審查全面性原則的適用

道路交通事故的鑒定論觀點與行政確認行為的論斷比較，并不能消除事故認定中存在的專業技術問題所帶來的疑惑，這也是持鑒定說的學者排斥非專業機構的人民法院審查其合法性的內在動因。但在公安部2008年出臺的《規定》第四十五條中，要求“道路交通事故認定應當做到程序合法、事實清楚、證據確實充分、適用法律正確、責任劃分公正”。這一條款內容在確認事故認定具專業特點的同時，也揉合了事故認定所必須遵循的程序。據該條內容作反向推定，如果事故認定違反了主體資格、管轄權限、公務回避等程序性事項，或是存在事實不清、事實與結果間無邏輯關系等實體問題，甚至于適用法律錯誤，都將影響事故認定的有效成立，這實際上是司法審查全面性原則的完整內容表述。司法審查全面性原則的適用，要求對道路交通事故認定的形式及內容進行全方位的審視，這是司法審查介入道路事故認定的程序價值；通過嚴密的監督程序保障事故認定結果的公正性，這是司法審查介入道路事故認定的實體價值。當然，在司法審查過程中，當涉及交通事故認定的專業知識時，不宜侵入行政機關符合通常規則的判斷與考慮領域，這是尊重公安交通管理部門的自由裁量權的根本體現，也是司法權與行政權的自然分野。

四、結語

道路交通事故認定作為行政確認行為，其認定的結果直接影響事故認定相對人的基本權益，因此應當給予利害關系人就事故認定提起行政訴訟的權利與機會。值《行政訴訟法》修改之際，借用對道路交通事故認定的理論研討，拓展司法監督審查的視野，強化對人身及財產權的保護力度，無疑具有現實的借鑒意義。

參考文獻

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