壓力型體制下鄉鎮政府績效考核的現狀及反思

【摘 要】績效考核是政府系統內部管理的重要工具。作為政權體系的末梢，鄉鎮政府與社會公眾的聯系最為緊密，其績效考核意義重大。當前，我國行政系統內部呈現出特殊的壓力型政治體制。這種壓力型體制引起了鄉鎮政府績效考核逐漸偏離公共利益取向。服務型鄉鎮政府的建設，要求推進和完善我國鄉鎮政府績效考核。

【關鍵詞】壓力型體制；鄉鎮政府；績效考核；公共服務

改革開放以來，我國農村改革已走過30多年的歷程。從廢除人民公社、重建鄉鎮政府、實行村民自治，到農村綜合改革和社會主義新農村建設，鄉鎮體制進行了一系列重大調整。鄉鎮政府作為我國行政體系的末梢，是國家政權在農村地區的延伸，直接承擔著為廣大農民提供公共產品和公共服務的重要職能。作為最基層的政權組織，鄉鎮政府在促進農村經濟發展、加強基層民主建設、維護農村社會穩定等方面發揮著重要作用。由于特殊的壓力型政治體制的現實，鄉鎮政府績效考核還存在諸多問題，與服務型政府的理念和價值相去甚遠。新形勢下積極完善鄉鎮政府的績效考核，推進以公共服務為主要內容的績效評估與行政問責，構建以民眾需求為導向的服務型鄉鎮政府，無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

一、壓力型體制的內涵

（一）壓力型體制的概念界定。壓力型體制是我國經濟社會轉型期的特殊產物，是對地方政府運作機制的形象描述，描繪了各級地方政府在政治壓力的驅動下如何運行。“壓力型體制”這一概念，首先出現于中央編譯局榮敬本教授領導的課題組在《經濟社會體制比較》上發表的報告《縣鄉兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中。榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》一書中指出，我國縣鄉政治體制是一種壓力型體制，這種壓力型體制通過將上一級政府確定的經濟發展任務、指標層層分解下達，從縣到鄉鎮乃至到村，將下級的“政績”考核、榮辱升遷與其完成任務情況相掛鉤，這在無形中形成了一種自上而下的壓力機制。壓力型體制下，為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項命令和任務，一級政權組織管理采取數量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制和物質化的多層次評價體系，以物質刺激驅動政治過程，使組織和個人為爭取資源、名次和個人升遷而努力。

（二）壓力型體制與鄉鎮政府績效考核。壓力型體制發展到鄉鎮政府這一層級，往往導致鄉鎮公共權力的異化和政府角色的變異。一方面財權上收而事權下移，鄉鎮政府為了完成上級各種壓力性考核指標，只能變相地將負擔轉嫁給農民而謀取自身利益。另外，縣級政府只關心鄉鎮政府任務和指標的完成結果，而不管其采取何種途徑和方式，造成了鄉鎮政府角色蛻變。這種層層下達指標的壓力型體制，導致鄉鎮政府績效考核主要以上級硬性指標為導向，對民眾真實需求缺乏回應性，績效考核工作逐漸偏離服務型政府的價值取向。壓力型體制下對鄉鎮政府的逆向激勵，背離了民眾的要求和公共利益取向。

二、壓力型體制下鄉鎮政府績效考核存在的問題

作為一種創新性政府管理工具，績效考核是對政府行為（效率和公共責任）效果的考量，是采用科學的標準、程序和方法對政府的實際工作作出客觀評價，以不斷提高政府績效。壓力型體制下對鄉鎮政府績效考核，主要由縣級政府依據各種“政治化”指標完成情況來評價。黨和國家在鄉鎮政府績效考核方面進行了有益探索并取得了初步成效，但當前我國鄉鎮政府績效考核仍存在突出問題，遠未達到服務型政府建設的要求。

（一）績效考核主體單一，缺乏多元民主參與。壓力型體制下我國鄉鎮政府績效考核主體十分單一，主要以上級政府或領導為主，專家學者等組成的專業機構和廣大農民對鄉鎮績效考評缺少話語權。雖然某些地方已嘗試引入多元化的民主參與機制，但由于參與范圍的限制，民主參與的效果卻不理想。這種自上而下的單一化考核主體，導致鄉鎮政府一味迎合上級要求而對民眾需求缺乏回應性。單純憑借上級政府和領導的主觀判斷來考核下級工作業績，也造成了考核結果科學性和公平性的缺失。

（二）績效考核重點突出經濟領域，弱化公共服務指標。目前各級政府都把追求經濟發展和GDP增長作為一切工作的重中之重，認為只要GDP增長了，經濟發展水平提高了，其他各項事業都會跟上。這種片面強調GDP的發展方式反映到鄉鎮績效考核上，就是縣級政府以各種量化的經濟指標來評估鄉鎮政府各項工作，甚至“一票否決”?？己斯ぷ髦攸c突出經濟領域，而對公共服務考核指標的設置十分薄弱且大多為定性指標。這種以經濟為導向的考核形式有意無意淡化了鄉鎮政府的公共服務職能，導致鄉鎮政府將更多精力投入招商引資、土地買賣等項目以拉動GDP增長，對農民增產增收及生活水平的改善則漠不關心。

（三）績效考核程序不透明，監督機制不完善。目前對鄉鎮政府的績效考核一般先由鄉鎮各部門自評，再由上一級各政府部門逐項檢查核實，然后經縣目標管理領導小組復審，最后由縣委縣政府作出最后考核決定。整個績效考核程序是在政府系統內部完成的，缺乏透明性，不對民眾和社會開放，容易導致考核工作流于形式。此外，鄉鎮政府績效考核監督機制也不完善。從考核指標的設置到考核主體的確定，再到考核程序的運作及考核結果的反饋，各個環節都缺乏健全有效的監督機制。紀檢監察部門有效監督的缺乏導致考核工作無法真正貫徹落實。社會公眾和新聞輿論監督的喪失亦帶來績效考核“農民導向”的價值偏差。各種監督機制的不完善，最終導致鄉鎮績效考核背離公共利益的價值取向。

三、完善鄉鎮政府績效考核工作的對策與建議

鄉鎮政府直面廣大農村，肩負著貫徹落實黨和國家各項惠農政策及為農民提供公共產品和服務的重要職能，其職能的有效履行直接關乎國家政權在農村地區的合法性問題。鄉鎮政府績效考核作為提高其管理質量和效率的重要途徑，也發揮著重要作用。針對壓力型體制下鄉鎮政府績效考核面臨的突出問題，我們必須加以完善。

（一）引入民主參與，突出“農民導向”。要努力改變鄉鎮政府績效考核主體單一的局面，積極引入多元化的民主參與機制?？己顺绦蛞_透明，讓廣大農民群眾有機會參與考核過程并表達利益，同時引入各種專業評估機構作為第三方考核主體。多元化評估主體的參與能使考核工作更加科學合理。此外“以農民需求為導向”的價值觀念必須貫穿鄉鎮考核全程，要始終把廣大農民群眾的切身利益擺在優先地位。

（二）優化指標體系，強化公共服務?？冃Э己酥笜梭w系設計的科學與否直接關乎考核工作的成敗。要優化考核指標體系，合理確定各項指標的權重。鄉鎮政府績效考核不能僅關注經濟領域，而要重點突出社會管理和公共服務職能，尤其是要強化公共服務指標并加以細化和量化。評估重點要從注重形式和過程轉向注重成果和績效，從注重經濟發展轉向公共服務和鄉村治理。對鄉鎮考核的重點應是農村基礎設施建設、教育醫療衛生、社會保障和環境保護等公共服務項目，以推進服務型鄉鎮政府建設。

（三）健全監督機制，增進公共利益。由于信息不對稱等因素的影響，鄉鎮政府績效考核缺乏多方主體的有效監督，導致考核出現諸多問題。因此要建立健全與鄉鎮政府績效考核制度相配套的監督機制，充分發揮紀檢監察部門、社會公眾和新聞媒體等的監督作用，增加考核的透明性、科學性和民主性，保證績效考核不流于形式，真正發揮考核機制的激勵作用，促使鄉鎮政府為增進公共利益而努力改善績效。尤其是要為農民群眾監督鄉鎮政府提供渠道和方式，把農民滿意度作為考核鄉鎮政府的重要標準，改變過去對上的單向問責為對上和對下的雙向問責，建構以公共服務為指向的行政問責體制。

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作者簡介：陳玲玲（1990- ），女，漢族，安徽巢湖人，是安徽省合肥市安徽大學管理學院行政管理專業2013級碩士研究生，研究方向：勞動與社會保障。endprint