淺析新疆兵團第一師城鎮化進程中的問題與對策

劉長征 馬瓊

摘 要： 城鎮化水平是衡量一個國家和地區經濟發達程度、社會發展水平和人民生活水平的重要指標。目前第一師城鎮化進程不斷加快，但其過程中存在“師市合一”分開辦公、體制機制不清、產業結構不協調、城鎮管理理念落后等問題，文章從體制完善、優化產業結構、拓寬融資渠道等方式方面對加快第一師城鎮化發展提出了建議。

關鍵詞： 第一師 城鎮化 問題 對策

自2010年“中央一號”文件將城鎮化列為政府工作的重要內容以來，兵團各建設師積極推進落實新型城鎮化建設，第一師作為新疆生產建設兵團的重要部分，有其特殊行政和社會組織形式。結合第一師城鎮化過程中的特點，分析城鎮化過程中的問題，找出第一師城鎮化道路的發展方向。

一、新疆第一師概況

第一師位于新疆南疆阿克蘇地區境內，北起天山南麓，南至塔克拉瑪干沙漠邊緣，東臨沙雅縣，西抵柯坪縣。第一師管轄農牧團場16個從1團到16團，總人口29.7萬，其中以漢族為主，包含維吾爾族、回族、蒙古等22個少數民族。第一師阿拉爾市管轄區域有第一師7團、8團、9團、10團、11團、12團、13團、14團、15團、16團、塔水處、水工處、塔里木大學、新農開發、塔河種業、托喀依鄉，以及駐師法人單位130余家。目前城鎮供排水、集中供熱、城鎮道路、垃圾處理和污水處理等公共基礎設施已初具規模，為城鎮化發展和人口集聚奠定了一定的基礎。

二、第一師城鎮化發展中的特點

（一）城鎮管理體制獨特。

第一師是一個“黨政軍企”合一的特殊組織，自行管理內部的行政、司法事務，第一師與阿拉爾市實行“師市合一”的管理體制，是“黨政軍企”合一的集合體。這主要表現在：第一，兵團自上而下的各級黨組織發揮領導核心作用；第二，擁有自行管理內部行政司法事務的部分行政權力；第三，有著一支以民兵為主體的武裝力量，行使保衛邊疆、鞏固國防的軍事職能；第四，擁有自己的農牧場和獨立核算的企業單位，承擔經濟建設的職能，體制比較獨特。

（二）建立城鎮的功能不同。

第一師的城鎮化建設不同于其他內地城市，兵團城鎮化發展主要是靠國家政治、政策力量推動。第一師城鎮化發展除了考慮其經濟因素外，還要發揮維護新疆穩定和祖國統一的政治功能，將肩負經濟發展與人民長治久安的雙重任務。胡錦濤同志在新的歷史時期對兵團提出要發揮推動改革發展、促進社會進步的建設大軍作用，增進民族團結、確保社會穩定的中流砥柱作用，鞏固西北邊防、維護祖國統一的銅墻鐵壁作用。從這個角度考慮，第一師的城鎮化背景完全不同于全國其他省份。

（三）城鎮發展不同步。

第一師阿拉爾市屬自治區直轄的縣級市已納入國家城鎮發展規劃，是按國家行政建制設立的建制鎮，可享受國家財政資金的支持。團場小城鎮是隨著團場經濟社會的發展，以團部為中心，以行政規劃、人工開發建設為主發展起來的，均屬于自然發展的非建制鎮，不能享有國家財政資金的扶持。小城鎮建設和規劃處于自發狀態，形成了各自“畫地為牢”的建設格局，與周邊的地方城鎮缺少聯系，城鎮建設主要靠團場的自身積累，建設資金嚴重短缺。

三、第一師城鎮化發展過程中存在的問題

（一）體制機制不清。

自治區、兵團相關部門就第一師一些職能機構認識存在差異，導致阿拉爾市與自治區、兵團的關系不順、體制不清。與此同時，管理機制不清，突出表現為：一是阿拉爾作為自治區的直轄市，上不對接自治區，下沒有與基層對接，與第一師合一，僅作為第一師的一個團級單位管轄。二是與阿克蘇地區工商、稅務、公安、車管、質檢等機構的銜接沒有到位，關系尚未理順，導致政府職能缺失，從整體上影響了城鎮化管理的效率。

（二）城鎮發展經濟結構不協調，產業單一。

第一師城鎮發展主要依靠農業，雖然第一師近幾年來大力推進產業結構優化升級，但是以農業為主的經濟產業格局依然占主導地位，一師多數團場第一產業比重達到70%以上，一、二、三產發展很不均衡。主要表現在：一是農業結構單一，主要以棉花為主的種植業占了農業總產值的89%，沒有形成種植業、林果業和畜牧業共同發展的局面；二是第二產業所占的比重較低，均低于兵團新疆平均水平；三是第三產業發展滯后，主要以傳統服務業為主。

（三）城鎮發展受人口規模和管理制約。

第一師師部離最近阿克蘇市相距120公里，離南疆經濟中心喀什市相距580公里，很難實現城鎮集聚，以及發揮城市輻射團場的作用。人口是衡量一個地區城鎮化的重要指標，而第一師的小城鎮（各團場）沒有一個人口超過萬人的。人口少、布局分散，制約了城鎮發展的規模，而且大多數城鎮都是一個團部、一個廣場、一個市場、幾條馬路周圍建一些居民小區，城鎮建筑缺乏特色。政府的管理職能和城市功能沒有延伸到市轄團場，只限于城市建成區，市轄團場的科教文衛等社會公共事業仍由團場管理，并且在某些社區，還存在街道辦事處與市轄團場兩者之間職能交叉、相互推諉的問題。

（四）投資渠道單一，缺乏資金支持。

第一師各小城鎮建設資金來源主要靠自籌、國家預算、國內貸款、利用外資和其他投資主體，其中自籌資金占了投資資金來源主體的64.7%，國家預算資金占了12.2%，國內貸款占了12.7%，剩下利用外資和其他投資主體僅占10.4%。由于第二、三產業發展水平低，收取稅收困難，城鎮建設主要依靠農業利潤投資，籌集資金能力有限，缺乏資金，且城鎮建設投資主體單一，成為制約鎮化發展的重要因素之一。

（五）基礎設施與城鎮化不同步。

雖然第一師近幾年集中大量資金在基礎設施建設上，但由于基礎設施底子薄弱，導致基礎設施還不能完全滿足人們生產生活需要。如第一師公路里程2868公里，只有55%的等級公路，其中四級公路占了等級公路的一半，完全不能滿足一師城鎮發展的需求。城鎮供電、供水不足，導致阿拉爾工業園區工廠不能正常運轉，許多新項目不能如期開工，嚴重阻礙了經濟的發展。基礎設施建設中文化體育設施建設不完善，部分團場缺少專門健身的場地、游樂園、文化宮，只有一些簡單的體育健身器材，缺少文化娛樂設施和場所，許多團場沒有完善的污水處理系統和垃圾處理系統，導致基礎設施與城鎮化發展不同步。

四、第一師城鎮化建設的對策建議

（一）理順體制機制。

第一師體制的特殊性決定了城市管理模式不同于一般城市的管理。要根據兵團城市“雙重領導”、“師市合一”的定位，理順上下關系，完善體制機制。首先，要做好阿拉爾市與自治區、兵團的對口銜接工作，按照縣級市的規定和要求設置相應機構，健全公安、消防、車管、質檢等職能部門，完善阿拉爾市行政管理職能；其次，理順與阿克蘇地區所轄縣市工商、稅務、質檢、車管等機構管轄權限的關系，積極協商解決市行政權限缺位、功能缺失等體制性障礙；最后，完善“師市合一”的城鎮發展模式，從機構設置和人員配備級別上理順師機關與阿拉爾市的行政隸屬關系，使其在規定的行政管轄范圍內，充分行使職權，提高城鎮管理效率。

（二）優化產業結構，加快城鎮化進程。

第一師城鎮化主要是團場城鎮化，團場產業結構優化是城鎮化發展的內在動力。一是堅持以棉果為主，糧畜為依托，特色產業并舉的發展思路，調整種植業結構，在穩糧、優棉的基礎上，積極發展以馬鈴薯、色素辣椒、紅棗等為重點的經濟作物，加快推進城鎮化步伐。二是依托豐富的農產品資源走產業化道路，拓寬和加粗農業產業鏈，利用對口援疆機會引進資源發展團場工業，實現農業與工業的有機結合；三是積極做好新型服務業，加快金融業的發展，發展以軍墾文化、觀光旅游和生態農業為主的旅游業，全方位帶動第一師阿拉爾市的城鎮化發展。

（三）構建特色城鎮化發展體系。

適度增加人口，盡最大努力穩定現有人口，與此同時吸引更多的人加入到第一師城鎮化建設中。進一步完善“一師、二市、三園（阿拉爾經濟開發區、沙井子工業園區、玉爾袞工業園區）多鎮”的區域產業布局和劃類分級建設。主要體現在以下四個方面，一是做大做強阿拉爾市，加強中心城市輻射功能；二是爭取金銀川成為建制鎮，完善擬建的金銀川市的基礎設施建設；三是以阿拉爾工業園區主要打造支農產業、紡織、化工、光伏、機械制造，以沙井子著力構建農產品加工、煤化工、煉油、物流倉儲基地，以玉爾袞工業園區為中心加快能源、煤電轉化、電網建設為核心，加強工業園區輻射周邊城鎮的作用，建成阿玉一體化的衛星城鎮；四是加強3團、4團、5團、6團、8團、11團重點小城鎮的基礎設施的投入，發展一般小城鎮，積極引導連隊居民向中心團場聚集，擴大城鎮規模。

（四）拓寬融資渠道。

城鎮化建設需要大量的資金投入，單憑有限的團場稅收和政府力量是不夠的，根本途徑是拓寬融資渠道，積極引導各類投資主體參與到一師阿拉爾市的城鎮化進程和城市建設中。將能夠推向市場的都推向市場，把資產進行市場化運作，盤活土地資源，對城鎮土地的使用權采取出讓、租賃、綜合開發等經濟手段，按照有償使用、有償服務的原則，積累資金，實現資源向資本的轉化，以此帶動小城鎮基礎設施建設。

（五）完善基礎設施建設。

堅持適度超前的原則，優化布局、完善網路，對城鎮落后的供水、供電、供熱、燃氣及污水、垃圾處理項目進行改造。導入“秀水、綠心、花香、田園、安居、樂業”的現代城鎮建設元素，統籌水、電、暖、氣和文教、醫療、衛生等基礎設施建設，創造良好的城鎮人居環境。抓住新疆座談會和對口援疆的機會，加強以交通、能源、水利為重點的基礎設施建設，進一步完善城鎮間公路、鐵路、航空等綜合交通網絡建設，建成合理的城鎮立體交通體系，促進區域內城鎮帶、經濟帶的形成，進而推進城鎮圈層結構的發展，逐步形成開放、流動、有序、互補的城鎮體系。

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