欠發達地區農村老年貧困現狀及貧困防治政策體系研究

嚴佩升

摘要：通過實證調查，對欠發達地區農村老年貧困的現狀作了深入分析，在此基礎上構建出了防治農村老年貧困的政策體系，包括老年保障政策、衛生健康政策、老年基礎設施和服務政策、老年法律法規政策及老年貧困防治支持保障政策，并對各項政策提出了針對性的完善措施。

關鍵詞：老年貧困；農村；政策體系

中圖分類號：C942

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2014）06023704

1 欠發達地區農村老年貧困的現狀分析

本文以云南省大關縣作為欠發達農村地區的代表，通過對其貧困老年人口生活現狀的調查，作出如下分析。

1.1 物質生活難以維持

老年人為了維持生活，即使晚年也不得不從事繁重的體力勞動。被訪者中，有59.4%的老人仍然要參與田間勞作，有76.6%的老人收入主要靠自己勞動所得和子女提供。老人隨著年齡的增長，勞動力逐漸喪失，導致老人的收入來源的不穩定性，現金用度不足，消費層次低，有的甚至基本的物質生活也難以維持。

1.2 鰥寡孤獨廢疾者生活自理能力差

在被訪老人中，不乏鰥寡孤獨廢疾者。這部分老人，或者老來無伴，生活孤獨；或者子女不在身邊，出現老年家庭空巢化；或者身體殘疾，行動不便。這些老人生活自理能力差，有的甚至已失去自理能力，他們缺乏家人的關愛，無人照料。農村地區服務設施相當缺乏，養老護理體系也沒真正建立起來，急需建立起一個“老有所養，幼有所教，貧有所依，難有所助，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的養老護理體系。

1.3 健康狀況令人堪憂，醫療設施差

老年人身體各項器官開始衰退，抵抗力下降，患病率高，健康自評中超過一半的老人認為自己患病較重，身體狀況差。加之，許多老人仍要從事繁重的體力勞動，身體常常受到器傷、摔傷、扭傷等意外傷害，這些身體外傷也成為影響老人身體健康的主要因素。另外，醫療設施差，醫療費用高，調查中有6.2%的老人生病無處治療，或者衛生院等醫療機構離家太遠，有35.7%的老人因為支付不起昂貴的費用迫使病后不去就診。有病無處治、不敢治，醫療觀念滯后現象普遍。

1.4 合法權益得不到保障，遭歧視、排斥、虐待現象時有發生

在調查中，我們發現，家庭生活中子女把需要贍養的老人視為累贅和包袱。日常生活中，老年人不能同其他家庭成員享有同等的待遇；在感情上，家人漠視老年人的情感需求；在社會上，歧視老年人的現象也不鮮見。對老人排斥、歧視甚至虐待老人，使老年人感情上受到傷害，精神上遭受創傷，合法權益得不到保障，嚴重影響晚年生活。目前，我國在對老年人合法權益保護的法律支持上，只有一部《中華人民共和國老年人權益保障法》，隨著老齡化的加劇，由此引發的各種問題也日益增多，該法已不能適應時代的需要，如何使老人的合法權益得到充分的保障已成為目前迫切需要解決的問題。

1.5 精神文化生活低值化，主要表現為活動內容單一，設施簡陋

由于經濟發展不平衡加之歷史的原因，在欠發達農村地區老年文化活動設施簡陋，特別是一些村缺乏適合老年人開展文化活動的場地。訪談中一些老人和基層干部反映：由于各種條件限制，村里缺少資金和可利用資源，老年文化活動設施不夠，從而導致閑暇活動內容單一，難于滿足老年人對文化活動的需求。另外，被訪老人文盲率高達74.7%，這也是導致農村老年人文化生活貧乏且低值化的重要因素。

1.6 心理問題突出，主要表現為抑郁、孤獨、焦慮等心理問題

在調查中我們發現，有的老年人精神麻木，行動遲緩，表現出明顯的抑郁、孤獨、焦慮，甚至老年癡呆癥等心理問題。這與老人的經濟現狀和子女的關愛有密切關系，經濟困難的老人，天天為生活犯愁，易出現焦慮的癥狀；喪偶或獨居的老人，有心事無處說，無處解悶，易出現郁悶、寂寞的心理癥狀；空巢家庭的老人，缺乏子女的溝通和照顧，也容易出現上述心理癥狀。

1.7 傳統的家庭養老模式亟待完善

在欠發達的農村地區，傳統的家庭養老模式仍然占優勢，但卻不能為老人晚年生活質量提供完全的保障。走訪中發現，在家庭養老的模式中，有的老人能生活幸福，安度晚年；有的老人只能維持溫飽；有的老人卻受到虐待。對一些家庭養老中出現的不良現象，農村基層組織基本采用調解的方式，幾乎不用法律手段去解決，老人的生活質量依然得不到保證。另外，傳統的家庭養老形式，缺乏互助共濟性，只供養自家老人，不是自家事，一般不去過問，致使一些無子女的獨居老人，生活更是凄慘。

2 欠發達地區農村老年貧困防治政策體系的設計思路

政策因素對老年貧困的形成起著至關重要的影響。區域政策的不平衡、扶貧機制的缺失、政策的執行落實不到位等均會誘發農村老年人的政策性貧困，最終將進一步加深農村老年人的貧困程度。基于此，本文從政策的角度構建了欠發達地區農村老年貧困防治體系。

2.1 構建老年貧困防治政策體系的視角

2.1.1 不同年齡段老年貧困人口視角

基于農村老年人口在不同年齡段貧困發生率的不同，可將農村老年貧困防治政策體系構建為：低齡老年貧困防治政策，中齡老年貧困防治政策，高齡老年貧困防治政策。

2.1.2 不同角色視角

目前，政府、相關部門、社會、家庭、個人等均是老年貧困防治的參與者，其中各個參與者所扮演的角色各不相同，所起的作用也不同。政府及相關部門扮演主導角色，在政策的頒布、執行及實施中作用至關重要；社會為老年貧困的防治提供必要的大環境，以及基礎設施等物質保障；家庭和個人是防治老年貧困的最直接力量，是解決老年貧困問題的根源。相應的老年貧困防治政策體系：政府農村老年貧困防治政策，社會農村老年貧困防治政策，家庭及個人農村老年貧困防治政策。

2.1.3 政策結構視角endprint

政策的制定與實施要符合其科學性，所以對農村老年貧困防治政策體系的構建應包括以下幾個政策組成：農村老年貧困防治政策主體，農村老年貧困防治政策執行保障政策，農村老年貧困防治監督、評價與反饋政策。

2.2 農村老年貧困綜合防治體系

綜合上述不同視角對欠發達農村地區老年貧困防治體系構建的初探及對現行相關政策的評價，形成由以下政策構成的綜合防治體系：養老保障政策、衛生健康政策、老年基礎設施和服務政策、老年法律法規政策及老年貧困防治支持保障政策（圖1）。

3 欠發達地區農村老年貧困防治政策體系的內容

3.1 養老保障政策完善建議

3.1.1 養老保險制度

各級財政應當按財政收入比例建立相應的財政投入機制，提高對農村老年人的保障水平，做到應保盡保；對于養老保險資金建立專門機構管理，在合法的基礎上不損壞老年人利益的基礎上，可以委托基金管理機構進行投資以提高收益，嚴格做到專款專用；對于不太了解養老保險的農村老年人口，還應加大宣傳力度，讓老年人充分認識到新農保的功能，增強老人的參保意識。

3.1.2 農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度

受我國獨生子女政策的影響，最早響應政策的那部分農村夫婦已逐漸步入老年，這部分夫婦為我們的人口政策的順利實施作出了應有的貢獻，同時也承擔了一定的風險，政府應盡量讓這部分老年人群的養老無后顧之憂。

對于我國農村部分計劃生育家庭的獎勵扶助制度應進一步完善。首先要降低扶助準入條件，擴大獎勵扶助面，提高獎勵標準，讓更多的模范執行計劃生育政策的人受益；其次要注意保持以往計劃生育法規和優惠獎勵政策的連續性，避免因實施獎勵扶助引起其他方面的矛盾和問題；最后政府應對計劃生育工作做得好且財政比較困難的縣區，實施政策及資金傾斜。

3.1.3 農村五保供養制度

首先應加大公共財政投入，統籌使用各類資金，進行分層保障，分流供養，確保其供養標準不低于當地平均生活水平，多部門應密切配合，共同幫扶；其次敬老院應根據本院實際情況和院民的身體健康狀況，適當發揮其“造血”功能，發展一些副業，以副補院。

3.1.4 農村低保制度

加快農村最低生活保障制度的法制建設，尤其是對于低保對象的審核，要嚴格把關，調查到戶，做到公開公正。盡量減輕貧困地區縣村級財政的支付壓力，積極探索新的籌資途徑，可鼓勵、引導企業、社會團體及個人捐助。在籌資額擴大的基礎上，將更多的貧困群體納入低保范圍，逐漸縮小貧困面。對于農村老年貧困群體除了給予物質保障外，還應在精神上給予慰藉，豐富其文化，讓鰥寡孤獨者精神上有所寄托。

3.2 衛生健康政策完善建議

3.2.1 醫療保障制度

首先，對于新農合的實施，政府起著主導作用，應加大管理支持力度，既要加強對新農合實施流程的組織管理，又要加強對工作人員和相關部門的管理監督；其次，對于老年人口的醫療費用的報銷，應盡量簡化其程序，可借鑒城鎮和國外實行一卡制或者使醫院與患者脫離利益關系等措施來簡化流程；最后，針對農村老人看病難的問題，應增加農村的衛生資源。如，可以適當引進農村當地戶口的醫學院畢業生，給予優惠政策，讓他們扎根農村。

3.2.2 醫療救助制度

首先，在農村地區加強對政策的宣傳，增強其透明度，使貧困對象均能享受到政策的優惠；其次，對于目前制度存在的漏洞，要積極采取措施加以完善。比如對于救助標準的的劃分，可以根據救助對象的貧困程度的不同劃分出多條救助線。救助方式可將以前的事后救助改為事中、事前救助，增加政策的人性化。又如，在救助的申報程序上也可以盡量簡化，既可節省人力還可節省救助資金；再次，還可將醫療救助與新型農村醫療相結合，加強民政部門與衛生、社保等部門的合作，同時還應加強醫療救助與慈善機構的銜接。

3.3 老年基礎設施和服務政策完善建議

3.3.1 養老服務設施

首先，大力支持在農村貧困地區發展各類養老機構，引導和支持社會力量以獨資、合資、合作、聯營、參股等形式，新建、擴建或在原有其他設施基礎上改建適宜老年人集中居住、生活、護理的養老機構；其次，相關部門應對養老機構提供多種幫助，如床位建設和運營補貼、就業專項資金補助、小額擔保貸款和貼息支持、定點醫療管理、稅費優惠等；最后，結合老年人特點，充分考慮老年人生活、醫療護理、休閑娛樂的需求，以經濟條件和身體狀況較好的老年人為主要服務對象，重點選擇交通、旅游、文化環境條件較好的地方，引導和支持社會力量投資開發各類老年人頤養新村。

3.3.2 老年優待政策

各級老齡工作委員會和涉老優待職能部門要積極發揮作用，抓好優待工作在農村地區的落實。規范服務，加強管理，督促各優待服務場所、設施和窗口設置優待標識，公布優待內容，建立健全信息反饋和監督機制，設立服務和監督熱線，及時受理，依法解決好舉報和投訴問題，確保老年人真正得到優待。在農村地區廣泛采取普法宣傳、媒體宣傳、活動宣傳等多種形式，加強老年人優待法規政策的宣傳和敬老養老助老道德教育，增強優待單位、服務人員以及社會各界在農村地區的敬老維權的意識和自覺性。

3.3.3 老年教育文體政策

在欠發達的農村地區，老年教育基本尚未涉及，所以首先應從建立老年教育工作隊伍開始入手，加強農村老年教育隊伍工作的建。其次應加強硬件建設，建立健全規章制度和科學的管理運行機制，還應重視教材建設，制定規范的教學大綱，使老年教育成為農村老年人老有所學、老有所養的重要陣地，豐富他們的精神生活。

3.4 老年法律法規政策完善建議

農村老年工作千頭萬緒，情況復雜，不能搞一刀切，要因地制宜。建議在農村建立老年人協會，對農村退休問題、醫療保障問題、文化娛樂問題等統一規范、組織實施。做好這些工作有利于農村社會穩定，促進農村經濟發展。endprint

制定相應的原則或實施辦法使《老年法》中的一些原則條款具體化，做到有法可依，有章可循。建議設立養老保險法、老年醫療保險法、老年社會救濟法、老年事業發展法、家庭贍養法等，從社會各個層面保障老年人的合法權益。同時，明確老年法執法主體，解決編制、經費方面的瓶頸，加大執法力度。

3.5 防治欠發達地區農村老年貧困支持保障政策

3.5.1 發揮政府主導作用，加強組織建設

各級政府部門及老齡工作委員會成員單位，要發揮各自的職能，重視老齡工作，將其納入部門工作規劃。建立和完善老齡工作部門，合理預算編制，配備干部，抓好老齡工作干部隊伍建設，通過多種形式加強對干部政治和業務素質的提升。

3.5.2 保證資金投入，加快體制創新

將老齡事業納入各地區的國民經濟和社會發展計劃，逐步增加對老齡事業的財政投入。大力推進老年福利事業社會化、產業化和法制化進程。在堅持政府主導，加大對老年福利事業投入的同時，充分運用市場機制，動員社會各方面力量廣泛參與，尤其應引導和鼓勵民營資本和國外資金的注入。將一定比例的彩票收益用于發展老齡事業，并不斷擴大彩票的發行規模。

3.5.3 加大宣傳教育，為老齡事業的發展營造良好氛圍

充分利用政府的宣傳資源，如廣播、電視、網絡、報刊、雜志等加大對老齡事業的宣傳力度，對典型的助老愛老先進事跡、老年政策、法律法規進行宣傳教育，營造一個利于老齡事業發展的良好社會氛圍。可把敬老、養老、助老等傳統美德寫入教材，把老年法等法律法規納入普法教育，增強公民法律意識。

3.5.4 建立監管和評估機制

完善老年事業監督管理體制，各地各部門按要求制定具體實施方案，全國老齡工作委員會及相關部門執行督促檢查任務。建立有效的評估機制，及時獎懲，分階段對各項政策的實施情況進行評估。

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Study of Current Situation of Rural Elderly Poverty and Poverty

Prevention Policy in Less Developed Areas

——A case study of Daguan County， Yunnan Province

Yan Peisheng

（School of Management， Zhaotong College， Zhaotong 657000， China

）

Abstract： This article conducts a deep analysis of the current status of rural elderly poverty in less developed areas through empirical investigation. Based on the analysis， it builds a policy system of prevention and control of rural elderly poverty， including old age security policy， health policy， infrastructure and service policy， laws and regulations policy and support policy for the elderly poverty prevention， and provides the improvement measures for these policies.

Key words： elderly poverty； rural area； policy systemendprint