世行區域環保合作項目成效評價分析

高洪梅++吳小雄

摘要：指出了廣州市南崗污水處理系統工程經過9年的項目準備、評估和組織實施，已全面完成建設目標。南崗項目的實施實現了環保合作在鄰近市、區的區域合作，有效減少了污染物的排放量，提高了人們的生活環境水平，明顯改善了所在區域的水環境質量，實現了項目的發展目標。

關鍵詞：區域環保合作；成效；分析

中圖分類號：F119.9

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2014）06016002

1 引言

伴隨著經濟的高速發展，廣東珠江三角洲的水環境污染日益嚴重，珠江眾多支流的水質均低于國家標準的5類水體水質標準，水環境污染治理工作刻不容緩。環境問題是一個跨行政區域的問題，珠江三角洲地區自然條件的一體化和環境問題的系統性，使加強區域環保合作成為改善生態環境的客觀需求[1]，珠江污染治理，需打破傳統以行政區域為邊界的概念。

2005年廣州市南崗污水處理系統項目（以下簡稱“南崗項目”）獲世行批準成為全球環境基金贈款區域合作項目，旨在原有行政區域不變的體制下，打破區域限制，使資源更有效地得到利用，將污水處理成本降到最低，實現區域合作，這種嘗試在國內尚屬首次。目前，該項目已完工。本文對南崗項目進行總結，探討世行區域環保合作項目的若干問題。

2 項目建設情況

建設服務黃埔區南崗鎮、廣州市經濟開發區東區、云埔工業區污水管網約22km，新建南崗河中途提升泵站1座。

該項目于2006年7月立項，2009年5月正式動工，2010年6月底順利完成通水目標。

在南崗項目實施過程中，遇到了諸多困難，例如由于牽涉的單位較多，程序較為復雜，項目進展較慢，而且在項目實施過程中由于征地困難、合同簽訂時間滯后，設備安裝工程承包商低于成本價中標導致積極性不高，造成了項目執行總體滯后。

3 項目效益評價分析

（1）南崗項目于2010年6月30日開始通水，自運營以來，大大減少了水污染物的排放量，根據實際監測數據統計，南崗項目進水及出水的平均濃度詳見表1。

據調查，該項目建設前，東區水質凈化廠尾水排放口附近斷面均有部分水質指標超過了《地表水水環境質量標準》（GB3838-2002）的III類標準要求[2]。該項目建成后將納污范圍內的污水有效地收集到東區水質凈化廠集中處理，處理達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級B標準后排放，大大減少了水污染物向南崗河的排放量，對當地水污染物的控制起到了促進作用。

由上可見工程的環境效益十分明顯，對當地的水環境質量起到了促進作用。

（2）南崗項目建設前，南崗河各河段的水質受到不同程度的污染，水生動物區系以耐污的種類占優勢，水生動物的多樣性較低，魚類資源較少。南崗項目的建成運行使南崗涌的水質改善明顯，有效保護了南崗河的水生動植物等自然資源，對當地自然資源利用和保護起到了促進效果。因南崗涌不是某些特有種類的洄游通道，排污口附近也沒有魚類養殖場，因此該項目的運行對該區漁業資源的影響不明顯[2]。

（3）南崗項目有效減少了水污染物向南崗河的排放量，提高了廣州市黃埔區南崗鎮及開發區東區的工業生產和居民生活環境，對于改善生態環境，維護生態平衡起到促進作用，這利于吸引投資，帶動其他產業的發展，是一項利國利民，促進社會各項事業發展的工程。

（4）南崗項目為廣州市首個區域合作項目，它打破了傳統以行政區域為邊界的概念，打破了條塊分割管理體制，建立健全了跨部門、跨行業、跨地區的環境管理綜合決策機制，增強了政府部門之間的協商與合作，實現了在最小成本的基礎上環境效益和經濟效益的最大化。該項目的成功建設為珠江流域環境治理起到了良好的借鑒及典范作用。它將激勵其他城市在協力完成環保設施投資的同時，尋求成本效益最大化的解決辦法。

4 項目經驗教訓

4.1 經驗

全球環境基金贈款對南崗項目起到催化和示范作用，世行有著豐富的國際性經驗，世行的參與促進了城市間的合作，改善了污水處理規劃，也加強了項目投資和工程質量的控制。

4.1.1 引進先進的管理理念，有利于節約資源

南崗項目是全國首個全球環境基金贈款區域合作項目。其深遠的意義在于，它鼓勵不同財政體系的地區打破行政界限，整合資源，節約土地，形成更好的規模效應，將為我國環保體制的創新開辟新的道路。南崗項目的實施，起到了良好的示范性作用。

4.1.2 強化管理和培養人才

當前城市發展，特別是經濟發展較快的地區，面臨的主要問題不再是資金短缺，而更多的是如何推動體制和機制創新。通過參與南崗項目，我們取得了豐富的管理經驗、參與人員的工作能力也獲得較大提升。

4.1.3 打破行政區域界限

實踐證明打破區域行政界限，實現不同財政體系、不同管理體制之間進行合作共同治理環境是可能的，也是可行的。

（1）地球是人類的家園，共同治理環境已經成為各級領導的共識；

（2）地區主要領導的重視和支持是實施區域合作治理環境的必要條件；

（3）以代建的形式合作雙方共同委托一個機構作為項目建設單位，由建設單位按合作雙方認可的建設程序實施，是實現區域合作的好的組織形式。

（4）在項目可研或者項目概念書的基礎上，簽訂合作框架協議，明確項目投資規模、項目內容、合作雙方的出資原則、項目建成后的運行方式、效益與虧損的分成分擔原則等，是項目合作成功的基礎。

（5）項目建設單位在項目實施前應制定項目實施管理制度匯編，包括綜合管理制度（項目管理框架、各部門職責、公文處理辦法）、工程管理制度（建設目標、進度安排、質量與安全管理、征地拆遷管理辦法）、招投標合同管理制度（招標工作管理、合同管理、計量支付管理、變更管理辦法）、資金管理制度（會計制度、支票管理制度、資金管理制度、報銷制度）等，制度匯編提交合作雙方審批后頒布實施，因管理制度事先已征得合作雙方認可，為項目的順利實施提供有力保障。endprint

（6）制度匯編隨招標文件一起發給各投標人，并作為招標文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實施管理制度提供了法律依據和保障。

4.2 教訓

4.2.1 世行采購政策與中國國情仍處在磨合期

世行明確規定項目招標采購采用“公平、公正、公開”的原則，推行“低價中標”，即在所有投標人的報價中，報價最低的獲得第一優先談判權，即使他的報價低得別人難以置信，如果沒有十分充足的理由，世行不會因為他的報價遠遠低于概算而廢標[3]。但由于中國市場經濟發展起步較晚，市場競爭體系還不完善，誠信體制還不健全，“低價中標”原則未能在該項目中起到很好效果。國內投標人為了維持企業經營運轉，首先考慮的是如何中標而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅使和受國內不誠信的大市場環境影響，屢屢出現低價搶標的現象。在項目實施過程中，低價中標的承包人會通過變更、索賠甚至拖延工期與業主博弈，通過各種方法彌補投標時的差額，導致加大了項目實施時的管理難度，影響項目順利實施。

4.2.2 工程征地進度慢，臨時借地難度大

南崗項目污水中途提升泵站涉及到征地問題，由于報批手續較為繁瑣，導致取得土地批復的時間過于緩慢，影響工作進度和項目開工。

此外，南崗項目管網建設涉及面積較廣，管網涉及臨時借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復雜，被借地農民要求過高，造成協調工作難度大，直接影響了工程進度。未來的工程需要投入更多的資源來解決臨時借地問題。

4.3 建議

采購管理中選擇適合國內市場競爭環境的方式非常重要，在成熟和理智的市場競爭環境下，采用最低價中標方式選擇承包商節約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競爭、低于成本價競標方面，應給出具體的指導性意見或具體措施，建議世行在招標采購指南或招標文件中能結合中國國情，在現階段，以合理低價法來確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實際情況的做法。

參考文獻：

[1] 張克科.加強環保區域合作 促進區域可持續發展[C]//粵港澳可持續發展研究會，第四屆粵港澳可持續發展研討會論文集.廣州：可持續發展研究會，2008.

[2]廣州市環境科學研究所.廣州市南崗污水處理系統工程環境影響報告書[R].廣州：廣州市環境科學研究所，2006.

[3]馬成華，孫 健.淺談世行貸款項目特點及經驗[J].現代商業，2014（5）.endprint

（6）制度匯編隨招標文件一起發給各投標人，并作為招標文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實施管理制度提供了法律依據和保障。

4.2 教訓

4.2.1 世行采購政策與中國國情仍處在磨合期

世行明確規定項目招標采購采用“公平、公正、公開”的原則，推行“低價中標”，即在所有投標人的報價中，報價最低的獲得第一優先談判權，即使他的報價低得別人難以置信，如果沒有十分充足的理由，世行不會因為他的報價遠遠低于概算而廢標[3]。但由于中國市場經濟發展起步較晚，市場競爭體系還不完善，誠信體制還不健全，“低價中標”原則未能在該項目中起到很好效果。國內投標人為了維持企業經營運轉，首先考慮的是如何中標而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅使和受國內不誠信的大市場環境影響，屢屢出現低價搶標的現象。在項目實施過程中，低價中標的承包人會通過變更、索賠甚至拖延工期與業主博弈，通過各種方法彌補投標時的差額，導致加大了項目實施時的管理難度，影響項目順利實施。

4.2.2 工程征地進度慢，臨時借地難度大

南崗項目污水中途提升泵站涉及到征地問題，由于報批手續較為繁瑣，導致取得土地批復的時間過于緩慢，影響工作進度和項目開工。

此外，南崗項目管網建設涉及面積較廣，管網涉及臨時借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復雜，被借地農民要求過高，造成協調工作難度大，直接影響了工程進度。未來的工程需要投入更多的資源來解決臨時借地問題。

4.3 建議

采購管理中選擇適合國內市場競爭環境的方式非常重要，在成熟和理智的市場競爭環境下，采用最低價中標方式選擇承包商節約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競爭、低于成本價競標方面，應給出具體的指導性意見或具體措施，建議世行在招標采購指南或招標文件中能結合中國國情，在現階段，以合理低價法來確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實際情況的做法。

參考文獻：

[1] 張克科.加強環保區域合作 促進區域可持續發展[C]//粵港澳可持續發展研究會，第四屆粵港澳可持續發展研討會論文集.廣州：可持續發展研究會，2008.

[2]廣州市環境科學研究所.廣州市南崗污水處理系統工程環境影響報告書[R].廣州：廣州市環境科學研究所，2006.

[3]馬成華，孫 健.淺談世行貸款項目特點及經驗[J].現代商業，2014（5）.endprint

（6）制度匯編隨招標文件一起發給各投標人，并作為招標文件的組成部分，也是合同的組成部分，這樣為不折不扣實施管理制度提供了法律依據和保障。

4.2 教訓

4.2.1 世行采購政策與中國國情仍處在磨合期

世行明確規定項目招標采購采用“公平、公正、公開”的原則，推行“低價中標”，即在所有投標人的報價中，報價最低的獲得第一優先談判權，即使他的報價低得別人難以置信，如果沒有十分充足的理由，世行不會因為他的報價遠遠低于概算而廢標[3]。但由于中國市場經濟發展起步較晚，市場競爭體系還不完善，誠信體制還不健全，“低價中標”原則未能在該項目中起到很好效果。國內投標人為了維持企業經營運轉，首先考慮的是如何中標而不是能否盈利，受這種非理性因素的驅使和受國內不誠信的大市場環境影響，屢屢出現低價搶標的現象。在項目實施過程中，低價中標的承包人會通過變更、索賠甚至拖延工期與業主博弈，通過各種方法彌補投標時的差額，導致加大了項目實施時的管理難度，影響項目順利實施。

4.2.2 工程征地進度慢，臨時借地難度大

南崗項目污水中途提升泵站涉及到征地問題，由于報批手續較為繁瑣，導致取得土地批復的時間過于緩慢，影響工作進度和項目開工。

此外，南崗項目管網建設涉及面積較廣，管網涉及臨時借地范圍較多，由于借地土地上建筑物、附著物情況比較復雜，被借地農民要求過高，造成協調工作難度大，直接影響了工程進度。未來的工程需要投入更多的資源來解決臨時借地問題。

4.3 建議

采購管理中選擇適合國內市場競爭環境的方式非常重要，在成熟和理智的市場競爭環境下，采用最低價中標方式選擇承包商節約投資成本是最為合理的方式，但在如何防止惡性競爭、低于成本價競標方面，應給出具體的指導性意見或具體措施，建議世行在招標采購指南或招標文件中能結合中國國情，在現階段，以合理低價法來確定承包商的方式或許不失為一種較為符合實際情況的做法。

參考文獻：

[1] 張克科.加強環保區域合作 促進區域可持續發展[C]//粵港澳可持續發展研究會，第四屆粵港澳可持續發展研討會論文集.廣州：可持續發展研究會，2008.

[2]廣州市環境科學研究所.廣州市南崗污水處理系統工程環境影響報告書[R].廣州：廣州市環境科學研究所，2006.

[3]馬成華，孫 健.淺談世行貸款項目特點及經驗[J].現代商業，2014（5）.endprint