地方政府區域治理邊界與合作協調機制
2014-08-16 04:53:12鎖利銘
社會科學研究 2014年4期
〔摘要〕 區域邊界存在著多重性，區域治理邊界決定于交易成本的兩難抉擇。區域合作障礙的根源來自交易成本，通過協調機制改變交易成本內部結構將有利于談判行為的實現。這種政治協調是突破交易成本障礙，促成集體行動實現區域合作的一條帕累托改進路徑。文章從制度分析角度強調交易成本結構，即信息成本、談判成本、實施成本和代理成本對區域合作的影響。以“9+2”合作區為例，提出通過構建包含信息共享、平臺建設、政策網絡及激勵機制在內的區域合作政治協調框架，可以實現優化交易成本結構和區域有效合作。
〔關鍵詞〕 交易成本；區域合作；政治協調
〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0047-07
〔基金項目〕國家自然科學基金課題“我國區域水資源共享沖突的網絡治理模式選擇與理論驗證”（71003013）；國家自然科學基金課題“地方政府合作路徑選擇與跨界政策網絡動態演進機制研究”（71303032）
〔作者簡介〕鎖利銘，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，博士，四川成都 611731。
一、問題的提出
隨著經濟社會發展的不斷加速，資源依賴型經濟已經出現困境，區域合作發展、互惠共贏的局面正在全球經濟中扮演重要角色。為了適應更為復雜的發展環境，區際層面的政治合作成為公共管理領域一個新的研究課題。區域公共產品和公共服務的供給需要通過協作網絡的設計和構建來協調。〔1〕但是，由于市場資源配置的經濟區域與政治資源配置的行政區域邊界的界定原因不同，〔2〕政治協調制度的創新將依賴于各國發展實際的探索。
近年來，隨著東西部間產業轉移、“9+2”泛珠三角合作區、長株潭城市群、成渝經濟區以及關中-天水經濟區等的推行、規劃與建立，我國地方政府間的合作從東部逐漸擴展到西部，從相鄰區域演變為跨地域合作，從單獨依靠中央政府規劃到多種合作途徑實現，從單一資源互補型合作到基礎設施、環境、資源、旅游等經濟社會全面合作等，使得區域合作向縱深發展并逐步規范。由此尋求成功的區域合作、實現高效的合作治理模型以及制定適應區域合作的協調機制成為地方政府的主要職能與活動之一。
從已有研究來看，合作治理與區域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是國外公共管理學界的熱點之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究結論探討了分散化的地方體制在邊界內提供公共品的效率與能力問題。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等證明區域之間的合作與集中，更有利于地方政府處理公共問題的外部性。近年來，在Ostrom〔8〕的制度分析基礎上，由Feiock等人發展出制度性集體行動理論框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社會網絡等實證分析方法不斷對其進行充實。〔9〕在公共品、集體行動和制度分析之上，形成了較為完整的區域合作與區域治理理論。
我國公共管理學者的研究視角主要集中在對實踐的解釋，如一些學者通過對長三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等經濟合作區域的案例分析，說明政府間合作帶來地方政府的合作績效，以及組織方式、協調途徑、協作形式等模式創新。也有學者開始嘗試探索區域合作的機制設計，如馬捷、鎖利銘在區域公共事務的興起，區域治理問題逐漸凸顯背景下，構建了包含垂直和水平結構的區域網絡治理機制協調水資源共享沖突〔13〕。臧乃康將“區域”因素放入“政治協調”機制之中，認為基于政治協調的區域公共治理更多的是為了建立和維護經濟秩序、社會秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障區域公共利益和公眾利益。〔14〕對于我國區域合作中存在的困境，金太軍、沈承誠指出行政區間協作障礙來自地方政府規模效應、學習效應、協作效應、適應性預期及策略效應帶來的路徑依賴及巨大的交易成本。〔15〕
雖然學者普遍認同應引入交易成本分析區域合作的制度性障礙因素，但是對交易成本內部結構和集體行動的實現路徑分析還有待深入，鎖利銘等人指出區域合作治理的實質就是個體理性的地方政府為克服交易成本障礙互相連接，構建相互依賴的可持續合作網絡，從而實現公共服務的供給〔16〕，提出了區域合作中的政治協調與交易成本存在的互動關系。本文在此基礎上，進一步界定并分析區域合作的交易成本內涵及其作用機理，描述交易成本與政治協調之間的關系，并提出突破交易成本障礙，促成集體行動實現區域合作的政治協調改進路徑。
二、我國地方政府區域合作趨勢與特點
在區域合作深入發展的同時，我國地方政府治理形態正在從行政區行政、區域行政向區域治理轉變，地方政府在面臨區域發展模式轉變的過程中要在“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區重疊”的區域合作環境中理性決策、科學發展，合作也采取了規劃、協議、委員會等方式進行制度性規定。
我國地方政府間關系，逐步脫離原有框架，呈現出多重、多層、多中心、多領域的特征。首先，地方之間從競爭向合作發展。據不完全統計，目前全國各級各類地方合作組織已經達到300多個。至此，地方之間的關系發生了變化，競爭與合作均成為地方發展的重要途徑。地方之間的關系經歷了從競爭向合作的轉變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態。其次，合作呈現出多重性特征。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自主權。由于國內對區域合作沒有法律和政策方面的禁止規定，為了通過區域合作而獲益，一個地方政府可以同時參加不同范圍的區域合作，比如目前一些較大的市，同時加入了不同范圍的經濟區、城市群等。第三，合作呈現出多層性特征。不同層級的地方政府間合作都在同時推進，最大的合作區是由廣東省首先發起的泛珠三角合作區，涉及9個省級地方政府和2個特別行政區，還包括類似京津冀等；市級層面的包括湖南的長株潭、四川的成德綿以及長三角16城市等；還有不同行政級別間的合作，比如成渝經濟區等，包含了直轄市、較大的市和縣級城市等。第四，合作呈現出多中心性特征。表現為在合作區中的大小嵌套情況，比如成都、資陽、眉山的通訊同城化是發生在成渝經濟區內部，長株潭的通訊同城化合作出現在泛珠三角合作區中。在大的區域合作邊界和背景下，較低層次的行政區通過規劃或自發形成了多個區域合作治理中心。
三、區域治理邊界
（一）區域邊界的雙重性矛盾
無論在理論分析還是在實踐中，“區域公共管理”與“區域經濟”中的區域都是指代不同的兩個概念。理論上，“區域公共管理”中的“區域”是指行政資源配置的邊界，而區域經濟中的區域則是市場資源配置的邊界。實踐中，“區域”往往是行政區概念，這一概念是基于行政管轄權的地理邊界范圍，是指國家為實行分級管理而劃分并設立相應國家機關的區域。我國的行政區域劃分：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國家在必要時設立特別行政區，如香港、澳門等。經濟區域則是若干個行政區域基于其經濟發展水平和地理位置等條件而相結合，逐漸演變成為一系列的經濟帶。經過長期的發展和演變，我國大陸區域整體逐漸形成三大經濟區域（地帶）——東部、中部和西部。而在發展戰略的推進下，形成了多個政府主導或自愿結合的經濟區，如珠三角、長三角、京津冀經濟區、“9+2”泛珠三角經濟區、北部灣經濟區、成渝經濟區等等。
正因邊界界定的不同，在區域合作中出現了行政區域與經濟區域之間的耦合差異，為經濟區或合作區的實現制造了一定邊界剛性障礙。從兩種區域的內容來看，在同一經濟區域內既包含水平層級相同的行政區，又包含垂直層級不同的行政區，因此不同層級的行政區域如何實現經濟區域內的共同發展成為區域合作的關鍵。“行政區經濟”問題的本質在于經濟區邊界與行政區邊界的沖突、經濟中心與行政中心的沖突、橫向經濟網絡系統與縱向行政等級系統的沖突。
（二）邊界沖突的“交易成本”解釋
自從科斯（1937）提出“交易成本”概念以來，其被廣泛用于公司治理與制度經濟學分析模型之中，成為治理理論的基石，其解釋力不斷得到印證。然而，“交易成本”概念的經濟學出身，又掩蓋其進入其他領域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市場與企業“內外部交易成本”的兩難抉擇來解釋企業的最佳邊界，這一模型的本質并非只適用于由經濟人組成的企業組織，該模型更說明了在理性選擇中的環境因素影響，其中的行為主體是基于理性的選擇，并非基于經濟收益的目標選擇。公共選擇理論的貢獻在于其發現了經濟學中的標準選擇模型對于公共部門的適用性，布坎南、塔洛克等人解釋了政府中理性人的目標函數及其結構，并以此提出了政治市場模型，把交易成本分析推廣到政治交換中的道格拉斯·諾斯（Douglass North）在1990年發表的《政治交易成本理論》一文，則被認為是交易成本政治學誕生的標志。1996年，阿維納什·迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治學的概念可以看出，如同“交易”存在的廣泛性，在經濟與政治領域中，“交易成本”也是廣泛存在的。經濟領域中交易成本決定了一個經濟的最佳結構，而在政治領域中“交易”的概念已經被拓展為“行動過程”，其“交易成本”也決定了政治結構，比如國家的形式、決策的機制等等。
對于地方政府體制而言，行政區邊界劃定，在這一視角下，可以被看作是制度穩定性的體現，通過公認的行政區邊界劃分，地方政府能夠較為有效地通過政治與行政手段配置區域內各種要素，同時也成為地方政府制定區域發展政策的激勵機制，起到降低區域內交易成本的剛性約束。另一方面，對于由行政區邊界劃分的行政區域之間，邊界成為一種府際關系的“長期契約”，這種契約具有隱性，成為各地方政府理解區域發展目標的可置信承諾。進而，經過時間推移與觀念固化，這種契約同時形成了依賴性，區域發展的邊界約束會沿著這條路徑一直穩定進行下去，直到有新的主體發現交易成本降低的機會。
本文認為，邊界界定的沖突來自于內生交易成本和外生交易成本的產生：內生交易成本是縱向行政區政府關系中的委托代理問題帶來的激勵不相容產生的成本，外生交易成本則是橫向政府關系中集體行動問題產生的區域協調失靈帶來的成本（見表1）。
行政區域是行使公共權力和提供公共服務的地理邊界，在這種結構中，政治系統追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本來自上下級政府之間的委托代理關系。而區域經濟中的“區域”則是資源流動與市場交易的空間結構，是參與經濟活動主體以最低的經濟交易成本配置資源的活動范圍。
委托代理帶來的內生交易成本是我國行政體制設計的內容，本文重點研究的是影響行政區域實現區域合作的外生交易成本問題。公共部門如果以經濟區域的形式聯合供給公共物品，也就是采取集體行動的范式，可以降低技術因素產生的固定成本，從而降低平均成本，但是此時因為行政區域的邊界限制會產生新的外生交易成本。如果能夠實現行政區之間的區域合作，以合作區的形式供給公共物品，則原有行政區域下的外生交易成本被內生化。因此，行政合作區與經濟合作區的統一有利于地方政府降低外生交易成本。要實現這種統一，需要對交易成本的內部結構進行調整，利用政治協調機制實現制度變遷，從而使行政區的合作發展收益大于原有單個行政區的發展收益，而經濟區的發展也會在行政區合作中得到更好的提升。
四、行政區域合作的制度及交易成本結構
（一）行政區合作：制度性集體行動
Coase在《社會成本問題》中得到這樣的結論：如果市場交易成本為零，不管權利初始安排如何，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優。〔17〕Feiock成功地將科斯定理應用到區域合作中，他認為各地方政府可以通過談判協議來獲得規模經濟和政策溢出效應。Feiock指出行政區域的合作可以視為地方政府機構之間廣義的集體行動，定義為制度性集體行動。〔18〕
一旦合作收益高于協商、監督等帶來的交易成本，制度性集體行動就會發生。制度性集體行動的優勢在于不需要上級政府或一個統一的政府部門協調各行動者之間的合作行為，潛在的行動者可以自行評估合作的成本收益水平。而聯合收益及對收益分配規則的認同是促成這種集體行動的關鍵。集體行動是參與者之間通過相互協商議價實現的，因此行政區合作是一種帕累托改進。
沿著Coase的交易成本邏輯，當地方政府之間交易成本足夠低時，集體行動可以自行調整公共物品配置，也即是說沒有必要對不同地區決策行為的外溢效應進行干預。區域合作格局形成以后，同一區域內某一地區的決策對另一地區造成影響或對其施加了成本，都可以通過與被作用地區之間的協商談判解決問題。
（二）交易成本結構分析
從上文分析可知，交易成本是影響集體行動的關鍵，區域合作的實現需要最小化交易成本。從內部結構劃分來看，這些交易成本主要包含信息（Information）成本、談判（Negotiation）成本、實施（Enforcement）成本，以及代理（Agency）成本（見表2）。
1.信息成本。信息是實現集體行動的關鍵，為了實現區域合作，各行政區需要發現具有共同利益的潛在合作者，并能夠清晰判斷誰是最合適的合作者，以試錯法尋找合作者或通過上級政府的行政命令實現合作的方式是不經濟的。信息成本問題包括信息不完全和信息不對稱：信息不完全影響潛在集體行動者對合作利益的認識，因為對共同利益的評估需要耗費大量成本。信息不對稱則會影響各主體之間的相互信任及合作動機，大量來自不同地理位置的區域具有不同的經濟、政治、人口構成特征，相互之間的空間離散阻礙了信任關系的建立，各自合作動機的偏差也阻礙了集體行動的可能。
2.談判成本。即使地方官員擁有了充足的信息，為了分配成本或利益要達成公平協議仍然需要付出成本。談判中利益的合理分配將會受政府之間的經濟條件不對稱和政治地位強弱的影響。〔19〕在我國，這樣的事情會發生在行政級別不相同的地區，如有些省會城市與同省其他經濟政治地位較低的城市之間進行合作談判，甚至副省級城市與周邊縣市之間的談判，都會表現出優勢。在此基礎上，包括擬合作各方就協議所涉及的內容、達成的目標以及各自的分工、約束機制的建立等，進行反復的磋商討論所耗費的時間、物質及機會成本。
3.執行成本。集體行動的執行必定會有成本，除非合作各方做出可置信的承諾，但這幾乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，參與合作的行政區可能會因為外界環境變化帶來的合作協議價值改變而產生違約行為，從而導致集體行動的執行風險。〔20〕如當合作的不同行政區進入了不同的發展階段，原有的利益分配格局可能會影響各自對合作收益的評價，那么一些合作者將有動機打破合作框架，改革合作內容。另一方面，合作框架的執行有許多不可預見性，當其實施成本偏離預期實現合作成果的最低成本時，這些額外的成本也是構成執行成本的重要內容。
4.代理成本。作為代表地方利益的談判代理人，在實現區域合作中，會產生機會主義和道德風險的代理問題。代理問題不僅會影響達成協議的成本也會影響地方政府協議間的合作履行效果。參與談判合作協議的政府官員就是代理人，當政府代理人在地方政府合作協議的談判過程中所持有的認識與他們所代表的公民以及上級政府的委托出現偏差時，代理成本將會上升。〔21〕而代理成本的大小與政府組織的結構、行政權力和政治激勵機制相關，因為這些制度安排產生的不確定性會對地方政府官員產生影響。
五、促進區域合作的協調機制
交易成本在區域合作中存在的廣泛性，既解釋了區域合作的障礙，也提供了改善區域合作的途徑，即通過政治協調改變交易成本結構，進而改善合作困境，為區域合作的實現構建良好的環境。所謂政治協調，是中央及地方政府從自身理性出發，通過構建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，改變其合作意愿，形成集體行動，優化合作模式，形成最優合作結構，降低合作交易成本，實現帕累托改進的一系列制度安排。
（一）政治協調的基本思路
政治協調的目標是通過調整交易成本及其結構，構建合作關系，淡化行政區邊界在合作中的作用，實現行政區與經濟區行為主體的目標一致。一方面，上級政府需要減少管轄區各行政區政府之間的合作壁壘，或通過創造合作的政策平臺降低由于信息和談判造成的交易成本。另一方面，參與合作的地方政府要在進行合作項目上建立有效可行的監督激勵約束機制，明確政府合作治理的主體、客體及其相應的職能、規則等，減少由于執行和代理產生的交易成本。
政治協調可以視為一種在復雜的環境下降低交易成本的機制。政治協調既不能單純采用市場手段，因為在此情境下沒有價格機制；也不能完全依賴行政手段，因為不同地方政府之間不存在上下級之間的關系，即使是作為上級地方政府使用“拉郎配”的強制行政手段，也會受到區域類型、競爭狀況等因素的影響。因而需要來自不同層次、不同領域和不同部門的利益相關者的參與才能構建一個合理的協調機制，這種協調機制被Provan & Keins視為網絡治理（Network Governance）〔22〕。網絡既是一種結構，也是一種治理機制。這種結構中引入了各類利益相關者，從而實現知識和信息共享，降低交易成本。同時網絡也是兼具了市場和行政兩種調控手段的綜合協調機制，可以實現合作區域的政治協調。
（二）政治協調機制
本文強調政治協調降低交易成本，促進區域合作的目標。政治協調機制的核心在于改變交易成本結構，Feiock提出的合作交易成本的結構揭示了整個合作過程將產生的合作成本，包括出現在合作行動前的信息成本、合作行動中的談判成本、合作執行中的執行成本與合作績效實現中的監督成本。區域合作的交易成本結構決定于制度安排與制度工具的設計，包括信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制。
這里，以“9+2”經濟合作區為例，分析政治協調機制對交易成本的作用。①2003年以來，由廣東省倡導并得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等八省（區）政府和香港、澳門特別行政區政府積極響應和大力推動的泛珠三角區域合作（即“9+2”）已舉行過七屆合作論壇暨經貿洽談會。在中央及各地方政府的支持下，經過“9+2”政府的共同努力，泛珠三角區域合作初顯成效，整體上呈穩步推進的態勢，并得到了廣泛贊同。
“9+2”通過政治協調機制，以不同協調手段調節交易成本結構，從而實現交易成本較低的目標。其協調框架可以通過圖1給出，具體而言，各交易成本類型的控制是通過不同的政治協調手段來實現的：
（1）信息共享：信息成本是信息不對稱和信息不完全帶來的，“9+2通過構建公共信息網絡平臺，如“泛珠三角區域合作與發展論壇”與“泛珠三角合作信息網”等對合作領域、合作方式、合作框架及合作協議等實行全面公開。
（2）平臺建設：平等互利的談判平臺建設是“9+2”降低談判成本的途徑。經過七次合作與發展論壇暨經貿洽談，合作的11省區市在基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等領域展開全面合作，并取得了成效。
（3）政策網絡：為實現合作各方的信任及平等從而促進合作的實施，“9+2”每一次論壇都會簽署不同領域的合作協議及合作綱要。進一步，為保證合作綱要的有效實施，還引入了公眾參與機制。例如近年來，廣東在主要新聞媒體推出70多個專題專欄，刊播4300余篇新聞稿，建立了實施《珠三角規劃綱要》（簡稱《綱要》）網絡專欄；舉辦68場實施《綱要》群眾論壇，拓展與公眾溝通互動渠道。2011年超過17萬網民實名參與網絡問卷調查，對各市實施《綱要》工作進行評價評分。
（4）激勵機制：合作績效是各合作參與者最好的激勵機制，近年泛珠三角的九省區與港澳的總貿易已占內地與港澳總貿易的70%。通過比較優勢下的互利合作，不但各省區取得了合作績效，對國家發展戰略的貢獻也十分突出。“9+2”既有東中西地區、港澳地區，又有沿海、沿邊和內陸省份，既有經濟發達地區，又有欠發達的革命老區、貧困地區和民族地區，涵蓋了我國區域經濟的所有特征，加強這一區域的合作與發展，本身就是對國家區域發展戰略內涵的極大豐富。
交易成本的降低有利于經濟區之間的合作，同時合作區域之間用合作替代競爭，將有利于突破行政區邊界，改善經濟區與行政區界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通過實證研究指出，交易成本和競爭程度較低的情況下，地方政府之間更易進行廣泛的合作，并且合作程度會更強。從“9+2”的例子也可以看出，打破行政邊界，實施大區域的共同發展是以低交易成本和合作替代競爭為基礎的。〔23〕
六、結論
地方政府合作與合作區建立帶來了區域行政管理改革的挑戰。與現有關于我國區域合作的研究范式不同，本文的視角在于揭示交易成本內部結構對區域合作的影響，以及如何通過政治協調手段改善交易成本的內在邏輯。交易成本可以被分解為信息成本、談判成本、實施成本和代理成本，這種分類強調了對地方政府間實現合作的影響。Feiock將其界定為制度性集體行動的交易成本。Feiock的研究重點是對交易成本與ICA的理論關系的構建，我們的研究則是探討我國實踐如何突破這些交易成本實現實質性的區域合作。
區域政治協調的重點在于降低區域合作的障礙，“9+2”的實踐證明信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制是實現降低交易成本的有效途徑。細化交易成本結構，通過政治協調手段弱化競爭強化合作，模糊行政區邊界，內生合作區，達到突破行政區與經濟區邊界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一種理論探索，“9+2”的實踐可以成為未來我國區域發展戰略的一條可行路徑，而交易成本與競爭合作之間的理論關系可以為區域合作研究提供新的視角。
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（責任編輯：何 頻）
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〔22〕Provan K & Keins.Modes of Network Governance：Structure，Management and Effectiveness，Journal Administration Research and Theory，2008，18（2），p.229.
〔23〕Krueger，Skip & McGuire，Michael.A Transaction Costs Explanation of Interlocal Government Collaboration， the Eighth National Public Management Research Conference， Los Angeles， CA， September 29 - October 1， 2005.
（責任編輯：何 頻）
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