中國電影市場體系建設的政策缺失與完善路徑

黃先蓉　劉召燕

[摘 要] 在電影事業逐步市場化的過程中，黨和政府制定了一系列政策予以保障。本文在對電影市場、電影產業及其政策進行界定的基礎上，分析了我國電影市場體系政策建設的諸多問題：政策發布的主體龐雜不一、時間密度不一，缺乏對電影行業組織規范的政策，市場機制政策不健全，市場監管體系政策的結構比例失調，要素市場政策不健全和發行市場政策更新不及時等。政策缺失的原因主要在于制度變遷的路徑依賴性、行政部門的多主體性以及政策制定的滯后性。完善電影市場體系政策，應從科學界定電影產品市場入手，改革管理體制，放松行政管制，資助政策向公共性項目傾斜，放松審查，改分級制，加大執法力度，維持電影市場秩序，并推進公共信息平臺建設。

[關鍵詞] 電影市場體系 政策 完善路徑

[中圖分類號] G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2014） 04-0020-05

《2012 年度中國電影產業發展分析報告》顯示，2012年又是中國電影的“豐收年”：票房再創新高，國內電影總票房達170.73 億元，觀影人次達4.72億[1]，成為僅次于美國的全球第二大電影市場；電影銀幕突破萬塊，數字銀幕覆蓋率達94%[2]，超過8500 塊銀幕可放3D 電影，中國已成為世界上電影硬件數字化程度最高的國家[3]。在獲得重大發展的同時，中國電影市場同樣存在票房分布不均、檔期失衡、制片方與院線紛爭[4]、影院經營同質化、行業數據庫和信息統計資料匱乏等諸多問題。要解決這些問題，必須建設更加完善的電影市場體系。對電影市場的調節與指導不能單純靠市場，需要政府制定相關政策。十八屆三中全會指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。應該以怎樣的方式來調控電影市場，電影市場又需要怎樣的政策來完善，正是本文所要探討的問題。

1 電影市場體系與政策的界定

電影市場與電影產業有著密不可分的聯系，要建設統一開放競爭有序的電影市場體系必須立足于整個電影產業的發展。根據《關于印發〈文化及相關產業分類〉的通知》，文化產業分為核心層、外圍層和相關文化產業層。電影服務屬于核心層的范疇，文化用品、設備及相關文化產品的生產、銷售屬于相關文化產業層。鑒于此，本文擬從電影的生產、發行、放映環節來定義電影產業，而動漫產業中的動畫電影、電影院和放映場所的建設等相關產業經濟形態并不符合我國對電影產業的劃分，也與我國當前對電影產業的統計標準不一致，故不在本文對電影產業的界定范疇內。

從生產環節說，產業包括生產、流通、消費三個環節，作為產品和服務交換場所的市場主要有流通和消費環節。從這個意義上來說，界定電影產業對電影市場的研究范疇有很大影響。

電影市場體系是一個統一體，由電影市場的各類子市場組成，包括生產要素市場、產品和服務市場。而電影市場作為文化市場體系的一部分，其建設與完善同樣離不開整個文化市場體系建設的政策保障。因此，本文討論的電影市場體系相關的政策不僅包括具有針對性的政策，也包括與其相關的文化市場體系的政策。需要說明的是，本文所說的政策僅涉及黨和中央政府各部門，地方政策不在本文討論范圍內。

2 電影市場體系建設的政策現狀與不足

本文對1990年至2012年中央政府各部門發布的與電影市場體系建設有關的政策進行分析，發現其中存在很多問題和不足。

2.1 政策發布主體龐雜不一，缺乏統一性和協調性

表1 1990—2012年發布電影市場體系政策的主體統計表

如表1所示，206項有關電影市場體系建設的政策中有146項來自廣電總局，占了70.9%；21項文件是由廣電總局與其他各部門（商務部、國務院、文化部、財政部、國家發改委、新聞出版總署、國家稅務總局、國家計委、國家教委、中宣部、教育部、海關總署、中共中央辦公廳、銀監會、保監會、外交部等）聯合發布，占10.2%；其他部門（不包括廣電總局）聯合發布的有15項。由此可以看出：電影市場體系的政策涉及國家多個部門；廣電總局是電影市場體系建設政策的主要制定部門；國家電影專項資金管委會是專門負責電影產業專項資金管理的部門，在政策制定中起著重要作用。

2.2 政策發布時間密度不一，集中于2001年以后

圖1 1990—2012年電影市場體系政策的發布時間趨勢圖

如圖1所示，1990—2000年，國家發布的有關電影市場的政策一直處于穩中有升的狀態，但總體數量不大；2000年以后，發布的政策數量呈起伏式增長，其中2007年最多，達到31項。這說明，隨著我國文化市場體系的日益規范化，政府越來越重視對電影市場建設的支持與監管。但自2011年以后，電影市場方面的相關政策發布數量急劇下降，2012年只有6項。

2.3 政策涉及內容繁多，缺乏對電影行業組織的規范政策

圖2 依關鍵詞分類的電影市場體系政策頻次圖

如圖2所示，有關電影的政策涉及要素眾多，其中包括進出口、財政金融、稅收減免等市場監管體系類政策最多，共計101項；資本、技術、人才、版權在內的要素市場政策有38項；有關電影產品市場的政策計32項；單涉及電影業改革的就有12項；涉及發行市場、市場機制的政策分別為19項、4項。這些政策包含范圍很廣，卻缺乏對行業協會和中介組織的規范，這是政策的一大缺失。

2.4 市場機制政策不健全

統計數據表明，電影市場機制方面的相關政策主要包括價格調控和市場規則建設方面。而價格政策只有1990年的《故事影片各類稿酬的暫行規定》，以后沒有相關政策，說明政府已經認識到市場調控價格的作用。不過，與歐美國家相比，中國的電影票價遠遠超出國人的收入水平。以平均票價占人均月收入的比例衡量，中國的一張票價占到人均月收入的1/57，而美、韓、日、法分別為1/490，1/236，1/204和1/412。若以此作為衡量標準，中國票價是五國中最貴的，是美國的8.5倍，法國的7.2倍 [5]。近年來隨著團購市場的火爆，電影團購票越來越為大眾所接受，緩解了一部分高票價問題。針對票價偏高的問題，電影局在2012年曾向中國電影發行放映協會、中國電影制片人協會發出《關于進一步規范電影市場票務管理的指導意見》（征求意見稿），最終結果尚不明朗。但這并不能從根本上解決電影的高票價問題，除此，還需要市場競爭機制、價格機制等的調節。endprint

2.5 市場監管體系政策的結構比例失調

圖3 對電影市場進行監管的各類政策文件餅形圖

如圖3所示，電影市場監管類政策主要集中在市場秩序等的監管方面，而對與電影市場息息相關的金融環境、信貸環境等經濟環境缺乏足夠的政策扶持與保障。具有高風險性、高成長性特點的電影市場，需要金融、信貸等的支持來保障其長期發展。而這方面的配套政策卻是我國電影市場政策體系的一大缺失。

2.6 要素市場政策不健全，版權保障政策不足，信息政策缺乏

圖4 有關電影要素市場的各類政策餅形圖

有關電影要素市場的政策內容涉及版權、人才、技術、資本、信息等方面。如圖4所示，所占比例最大的是技術政策，其次是資本、人才、版權。其中，技術政策主要與電影數字化技術和標準有關，在24項技術要素市場政策中，與電影數字化技術有關的就有11項，接近46%。

通過對這一類政策的統計發現，版權政策僅有2項。目前我國版權貿易市場還未建設起來，市場交易大部分是場外交易，透明度低，侵權和盜版問題嚴重，市場秩序混亂[6]，電影版權市場也是如此。

行業數據庫、信息統計資料匱乏阻礙了電影市場的信息流通，加大了信息成本，而信息政策缺乏，無法為統一電影市場信息平臺建設提供政策支持與保障。

隨著信息時代的深入發展和版權全球化趨勢的到來，版權保護與信息開放日益成為文化產業的重要元素。作為文化市場重要組成部分的電影市場，如果缺乏版權保護政策與信息開放建設的扶持和管理，很難走上健康發展之路。

2.7 發行市場政策更新不及時

此類政策都是對院線制等電影發行放映方面的管理，缺乏對網絡電視等新興發行平臺的規范。隨著電子商務和網絡視頻的發展，電影團購市場和電影網站也隨之火爆。而這些領域的市場魚龍混雜，存在消費者維權不力等問題，需要政府進行及時的市場監管，但電影票團購和視頻網站等相關規范卻沒有引起足夠的重視。目前針對團購市場的政策只有國家工商行政管理總局于2012年3月12日發布的《關于加強網絡團購經營活動管理的意見》，電影票團購方面沒有特別說明。

3 電影市場體系建設政策缺失的原因

3.1 制度變遷的路徑依賴性

中國電影從事業向產業逐步轉化的過程也是電影市場逐漸建立的過程，電影市場體系從無到有、從不完善到日趨完善，與整個經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變的制度變遷過程是分不開的。

基于我國國情，在這種漸進式的、演化性的制度變遷過程中，制度改革難免帶有路徑依賴。所以電影市場體系依然存在電影主管部門過度干預、行政手段濫用、指令過多等計劃經濟體制的痕跡。這些現象阻礙了電影市場體系的完善，不利于靈活市場機制的形成，不利于電影市場主體的自主經營，不利于資源的優化配置。

3.2 行政部門的多主體性

從表1和相關政策可知，我國負責電影市場管理的行政部門多達十幾個，而這些部門之間彼此獨立，互不隸屬，各自擁有部門利益，在政策的制定與執行過程中很難實現同步一致。這不利于政策實施的協調性和連續性，使得市場主體很難把握政策的明確方向，不利于電影市場體系的建設與完善。

3.3 政策制定的滯后性

作為發揮資源配置決定性作用的市場本身就具有滯后性，通常事后調節。這就導致很多問題出現后市場不能及時解決。加之，我國電影市場體系還不健全，市場機制不靈活，要素市場和產品市場建設不完善，市場規則還沒完全確立起來。而且，政策是在解決市場失靈的情況下實施的，有針對性的政策的制定需要一定周期，在一定程度上不能及時地解決市場失靈出現的問題，存在一定的滯后性。

4 我國電影市場體系政策建設的原則

為了統一相關電影產業和市場標準，消除電影市場體制壁壘，規范電影市場體系，促進電影市場地域發展平衡，扶持公共性電影項目和加強電影產品版權保護，政府在進行電影市場體系制度與政策建設時必須遵循系統性原則、連續性原則、前瞻性原則、公共傾斜性原則和可行性原則，從而促進電影市場的建設，推動電影產業的發展。

4.1 系統性原則

為了促進整個電影市場體系的發展完善，政策的制定首先必須保證系統性而不能出現前后不協調甚至矛盾的情況。電影市場體系包含產品市場、要素市場、發行市場等各子市場，表現在電影產業上，就包括電影的制作、發行、放映，還應包括電影版權、音像產品、相關衍生品及影院建設等環節。鑒于我國目前電影市場體系建設的現狀，一般多考慮制作、發行和放映等產業環節相對應的產品市場和流通市場。因此，必須保證他們之間的政策相互關聯、彼此協調于統一的政策體系中。

4.2 連續性原則

在為電影市場體系制定相關政策時必須保證政策實施的連續性和相對穩定性。與法律法規相比，政策更具有靈活性。但這并不意味著政策可以任意改變。尤其是隨著數字環境的變化和電影市場的不斷發展，新形勢和新問題也要求政策不斷修正、補充和完善。但在一定時期內，政策要保證連續性和相對穩定性，以建設更加完善、穩定的電影市場體系。

4.3 前瞻性原則

隨著數字技術的革新、新媒體的演進和電子商務的迅速發展，數字電影、視頻網站播放電影和團購電影票等新形式和新現象不斷涌現。除了在電影市場的作用下做好資源配置外，還需要與時俱進的政策提供有利的發展環境。這就要求政策制定時要有前瞻性。政策制定者必須時刻關注電影市場涌現的新事物、新現象，并保持一定的敏感度，從而對政策進行修訂與制定。為了避免政策制定的滯后性，制定者還需要有長遠的戰略眼光。

4.4 公共傾斜性原則

電影市場之所以仍離不開政策的調節和引導，主要因為市場調節本身有自發性、盲目性、滯后性等弊端，這使得市場無法單獨實現資源的合理配置，市場秩序混亂、資源分配不均、社會公共性偏頗等現象容易出現。另外，市場失靈也會帶來公共物品提供的無效率、外部負效應等。究其根本原因是市場的趨利性。在經濟利益的驅動下，資本、技術等資源會向盈利性建設趨近，而輕視公益性建設。位于文化產業核心層的電影產業具有意識形態的特殊屬性，在發展盈利性產業的同時，也不能忽略公共性產業的發展。因此，電影市場體系作為市場機制作用于電影產業的基本載體，同樣需要相匹配的政策來進行規范。鑒于市場自身能促進盈利性電影產業的發展，制度政策的重點就應該轉向市場的盲區——公共性電影產業領域，使政策具有一定的公共傾斜性，從而扶持公共性產業的發展。endprint

4.5 可行性原則

政策的執行需要細化、具體的標準，而不是模糊、籠統的概念。缺乏具體的可操行的標準，政策的執行就是一紙空談。對政策把握不準甚至偏頗很容易造成相反的效果。

例如，對電影內容的審查僅有10項原則性的標準，沒有具體的細化條文，存在很大的主觀性。刪減修改的影片則只規定情節內容，并沒有根據鏡頭所占影片的具體時長、比例等進行定量規范，這種標準有失公允。另外，審查程序也過于繁雜，導致電影審查周期過長，影響電影制作。

要想實現應然與實然的統一，政策的可行性不可缺少，尤其像電影審查的標準，對電影項目和企業的金融支持、財政補貼等需要明確的定量標準。

5 完善電影市場體系政策的建議

5.1 科學界定電影產品市場

電影市場體系作為市場機制作用于電影產業發展的基本載體，在很多方面的規范還不成熟，尤其是涉及相關概念的數據統計方面。在這個意義上說，對電影產業的界定關系著對電影市場的劃分。

目前政府頒布的各項政策都沒有明確電影產業的范疇。但在對文化產業的界定中，電影服務屬于核心層面，包括電影制作與發行、放映，電影版權貿易、衍生品的制作等與電影產業關系密切的產業鏈條并未被納入產業體系之中。這表現在電影市場體系中，就是產品市場不明晰、版權要素市場不發達等。我國對版權交易重視不夠，盜版產品泛濫，不得不說與這種產業劃分標準有關。

我國電影產品市場的收入絕大部分來自票房，商業價值巨大的衍生產品市場卻得不到有效開發。在西方影業發達國家，國內票房收入占總產業規模比例不到30%，而此比例在中國則近70%。中國電影產業過于依賴國內票房，同時版權和廣告等產業環節薄弱，從而導致影片的收益周期短，收益模式單一的現象[7]。在美國電影產業總收益中，20%來自于銀幕營銷，80%來自于非銀幕營銷[8]。衍生品開發除影片的海外版權、家庭錄像制品、電視播映、視頻網站播映以外，還包括與影片內容相關的圖書出版、手機彩信、服裝鞋帽、海報、珠寶、游戲、玩具、文具、日常用品、原聲音樂和主題公園等。

所以，政府需要制定相關政策科學界定電影產業，促進產業鏈條的完整和產業結構的合理，以此來更好地規范電影產品市場，促進我國電影市場體系的完善。

5.2 改革管理體制

2013年以前政府對電影市場的管理主要由廣電總局及其下設的電影局執行，但由于部門職能的分化與交叉，很多政策的發布與執行會牽涉文化、財政、海關、金融等多個部門，有時甚至多達十幾個。這種條塊分割的管理體制使得電影的制作發行放映與視頻網站和電視等播映電影分離，隔斷了電影版權管理與音像產品出版的聯系，嚴重影響了電影產業各環節之間的溝通，制約了電影市場的和諧發展。

因此，改革多部頭的管理體制勢在必行。政府需要下大決心與氣力進行循序漸進的行政改革，新聞出版總署與廣電總局的合并就是改革的一大成果。大文化部的組建是保證電影市場建設的重要保證。

在部門改革之前，為了促進文化與科技、金融、保險等業務的融合，國家建立了部際會商制度，加強交流與溝通。2011年，文化部與科技部嘗試建立部際會商制度，以推動文化與科技融合政策的貫徹。

5.3 放松行政管制

為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府必須放松行政管制，更多地讓市場自由調節。必須確立電影企業作為市場主體的地位，讓電影企業自主經營、自負盈虧，政府不進行直接干預。

需要說明的是，政策應以反壟斷的方式而不是保護壟斷的方式扶持電影市場的主體地位。據2012年中國電影市場的狀況看，發行市場的壟斷資源過于強勢。這主要表現為：數字拷貝、密鑰拷貝全由中影數字公司一家掌握，出現數字拷貝大規模延誤影響新片上映、數字拷貝質量影響影院放映的問題在所難免[9]。這種壟斷行為嚴重影響了電影市場的競爭機制。所以制定的政策必須有利于建立公平公正的市場競爭秩序，使市場主體具有平等的競爭機會，杜絕市場準入等資格上的不平等。

鑒于我國電影產業發展的經濟環境與法律環境的不完善，尤其是金融、保險環境和版權環境，政府應該轉變管理手段，變行政管控為經濟支持和法律保障，為電影市場的發展建設更加成熟的金融體系和版權保護制度。

世界銀行的評估指出，通過技術支援、開展項目培訓以及將援助與政府行為掛鉤來加強民間服務等其他政府職能的努力多被證明是無效的[10]。所以，政策的制定要多采取獎勵優秀的方式而不是一味行政撥款。

政府還應該放寬市場準入資格，深化審批制度改革，簡化審批程序，鼓勵更多的資本進入電影市場，深入到制作、發行、放映等各個領域，實行許可證制度，對行為不規范、抬高票價等不正當市場競爭的電影企業依法處理。

5.4 資助政策向公共性項目傾斜

市場的趨利性決定了資本必然流向盈利性電影產業，而對科教片、兒童電影、殘疾人士題材的電影以及農村題材的電影則需要加大政策資助力度來發展。另外，中小電影企業發展面臨融資難等問題，也需要政府的扶持。政策的扶持重點應轉向市場調控不到的角落，促進電影市場的合理發展，發揮電影產業的正外部性效應，滿足大眾各個層次的觀影需求。例如，2007年7月，香港特區政府向電影發展基金注資3億港元，擴大基金使用范圍，專門用以資助中低成本的電影制作。

我國政府需要制定更多的政策來扶持中小城市電影院的建設、農村電影的放映，以及科教、兒童等題材影片的拍攝與制作，制定具體的資助手段與標準促進電影市場的健康發展。

5.5 放松審查，改分級制

審查制一直是電影政策中備受詬病的內容，無論業界還是觀眾都對這一嚴苛的制度提出質疑。由于審查的標準過于模糊、籠統，且具有較強的主觀性，很多優秀的電影作品不能走向國內市場。因此建議政府放寬審查標準，在保留重大選題審查的前提下，實行分級制。分級制在國外的運用非常普遍。分級制不僅可以避免部分電影作品無緣市場的情況，也能滿足部分觀眾的觀影需求，同時還能保證青少年免受不利影響。需要說明的是，政策中應對重大選題的標準與內容做出具體規定，避免歧義、模糊。分級制的實行則需借鑒國外的有益經驗，同時根據我國國情做出適當調整。

5.6 加大執法力度，維持電影市場秩序

盜版、不正當競爭等不規范現象嚴重擾亂了電影市場秩序。對此，政府應加大執法力度，做好普法宣傳工作，嚴厲打擊盜版侵權等違法犯罪行為，也要積極鼓勵社會各界共同監督，對侵權行為的舉報予以適當的物質獎勵和精神獎勵。同時，制定相應政策，加大對互聯網侵權網站的管理。對于未經授權播映電影的非法網站，要敦促其停止侵權行為；對繼續堅持侵權行為的，予以法律制裁，侵權嚴重的網站予以關閉。

5.7 推進公共信息平臺建設

針對我國電影市場行業數據庫、統計資料匱乏的問題，政府要積極引導公共信息平臺的建設，促進市場信息的有序流動，將行業數據公開化、透明化。政府可以通過制定相關政策規范已有行業協會的數據庫，比如中國電影發行放映協會等的網站建設。同時還要積極扶持行業協會進行市場調研等信息工作的收集整理，促進市場信息的統計與整理。

注 釋

[1][2][9]中國電影家協會產業研究所.2012中國電影產業研究報告[M].北京：中國電影出版社，2013：141，141，4

[3][4]劉漢文，張林明.2012年度中國電影產業發展分析報告[J].當代電影，2013（3）：19-26，19-26

[5] [7]2010—2011年中國影院發展研究報告 [OL].[2014-05-20].http：//www.entgroup.cn/reports/f/0110289.shtml

[6] 齊永鋒.文化體制改革難點探析[J].中國經貿導刊.2007（5）

[8] 秦喜杰.從投資角度看中國電影產業[N].中國文化報，2005 （03） —25

[10]科斯，諾思，威廉姆森，等.制度、契約與組織：從新制度經濟學角度的透視[M].北京：經濟科學出版社，2003：120

（收稿日期：2013-12-10）endprint