淺談城市規劃中的土地利用問題

■高彬彬 ■江西省地源評估咨詢有限責任公司，江西 南昌 330000

在城市建設過程當中，所謂土地規劃與利用指的是就城市土地資源利用與開發的保護層面的各項問題做出總體性的規劃，其在安排與整理上必然帶有相應的目標性。城市土地資源是否能夠利用好在很大程度上取決于土地利用規劃，也只有做好土地規劃工作，才能夠更好地進行下一步實施，安排并制定年度用地計劃，進而做好建設用地的相關規劃與審批工作。規劃城市用地，能夠促進城市用地進行類型劃分。對城市建設土地進行有效分析，根據相應的需求完成結構上的優化調整。

1 城市土地資源總體性規劃工作所面臨的各項問題分析

1．1 各職能部門間無法形成良好的協作關系，管理不順暢

當前，我國在城市土地總體性規劃與利用上主要通過兩個重要部門實現全盤管理。其中，國土資源相關管理部門主要負責土地資源的總體規劃利用及土地編制;而城市建設與規劃相關部門主要負責總體規劃編制。盡管國務院已經對以上兩個部門做出了職責上的明確劃分，但在具體工作過程中，因為各方面相關因素紛繁復雜，無法完全協調好，各部門將精力都主要集中于自己的本職工作上，許多地方不容回避，因為在工作任務上兩個部門已經得到了上級不同的分配范圍，因而在各自工作當中都相對缺乏信任與支持，尤其是在土地的節約與集約方面，一旦原則出現變化，都將本方的意見貫徹到具體的實際運用過程當中，在土地的規劃及編制工作上也容易產生兩張皮的問題，這將對城市土地規劃利用工作產生極大的不利影響。

1．2 因變遷土地制度而形成的巨大影響

隨著改革開放的不斷深化，我國土地制度也有了顯著的變化，盡管土地仍是國有的，但其商品性特征愈發明顯。以城鎮土地利用制度變革為例，原有土地利用制度具有無償、無流動、無期等特點，現在逐步轉變為有償、有流動、有期。這一重大變革，使得各級政府對使用土地具有轉讓和出讓的權利，通過土地轉讓或出讓所獲資金，進一步擴充財政收入，為城市建筑注入所需資金，促進城市的進一步發展。

但我們必須認識到事物都是有兩面性的，有好的一方面自然也會暴露出一些弊端。由于政府部門在有償雙軌、劃撥土地使用制度、法律制度等方面尚不健全，因此受利益驅使，部門地區將土地轉讓或出讓演變成開發區和炒地皮的熱潮，不僅是城鎮甚至是農村也出現了土地隨意、違法買賣的現象，土地利用規劃和城市建設執行管理上出現了很大問題，影響到了城市建設的良性發展。

原有的土地無期限、無流動、無償的使用制度，很大程度上制約了城市總體規劃的發展，對城市發展機制缺乏整體、動態的認識與考察。在城市建設過程中，更多是從建筑及城市人口密度出發，以確定城市土地建筑容積率和密度，而極少從節約土地及實際國情出發，因此對城市土地利用的控制較弱。隨著城市規模的不斷擴展，我國城市人均占地面積大幅提升，甚至超出部分發達國家。改革開放以后，為貫徹和落實“珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，對土地利用進行了總體規劃，在政策法規中對其作用與地位也做了明確規定。由于當前土地利用制度制定時間較短，加之政策及經濟體制的限制，城市土地控制性規劃及詳細規劃上仍相對滯后，不少城市務工農民，一方面占用城市土地，另一方面也不放棄農村土地，這樣一來就造成城市占用土地越來越多，而農村土地承包及建設現象有增不減，城市土地上進行的用地活動及交易行為難以通過土地規劃來進行有效調節和合理控制。

1．3 體系的規劃與運作在整體上不夠健全

在實際的操作中，各種規劃之間的關系相互交錯。在城市土地利用的總體規劃中，它們是聯系和交叉的類型不相同的規劃，使城市土地的總體利用和規劃之間的關系進一步復雜了，對相關部門加強對土地管理工作增加了難度。在城市土地規劃中，城市交接處是一個相對特殊、矛盾較為集中的區域，與其他區域相比，城鄉結合區域的用地情況缺少一定的規劃。在實際生活中，城市規劃的重點往往側重于經濟、政治、文化都相對集中的市區，對其進行發展方向、規模、性質方面的規劃和論證，對于近郊的地區起到的作用并不大。所以，如果在整體上不進行合理科學地部署，就會使城區或者縣城的發展受到阻礙，產生比較滯后的結果，對于推動農村地域的發展也是非常不利的。

2 土地資源的規劃與利用工作中解決問題的主要措施探討

2．1 需加強土地管理，有效減少對后備資源的開發

在土地資源管理及后備資源的開發上需做好進一步完善工作，要積極主動地尋找合理方式與途徑就城鎮建設土地供需矛盾的問題進行及時解決，在個縣市與城市占地情況基本平衡的情況下，不但需合理利用土地資源，有效保護耕地，還要做好土地的整理與開發工作。第一，要合理限定當前的城市建設規模，使得土地資源能夠進行有效的集中，節約使用，進一步對土地利用率進行整體上的提升;第二，按照土地利用規劃，大力開展土地整理工作，盡可能彌補用地指標的不足問題;第三，要加大對居民點的整理工作力度，合理調整農村的用地結構。

2．2 可持續發展戰略必須堅持，確保土地資源利用規劃銜接工作的正常進行

可持續發展戰略要持續堅持下去，必須對資源的合理開發與利用、生態環境保護、人口增長以及社會經濟有序發展的關系做出合理的協調，為土地資源規劃銜接工作提供堅實的基礎，一旦出現嚴重的分歧，則進一步的溝通與處理工作不能松懈，必須努力找尋到土地集約利用、有利于經濟發展且符合實際需求的合理道路。

2．3 建立法律機制方面必須做好互相協調工作

對于城市建設的規劃與土地資源規劃利用之間的關系必須有一個明確的認知，將其完全厘清，并通過立法的方式，進一步加強其法律地位，針對土地資源的利用規劃進行相應辦法的制定，建立規章制度與其相配套。另外，在具體的規劃實施過程中必須加強規劃管理，有效查糾這一過程中的違法違規現象。

3 結束語

城市土地資源是否能夠得到有效利用在很大程度上與土地利用規劃及其具體實施情況關系密切，通過對城市的土地進行規劃，才能更好的對年度用地的計劃進行安排和制定，還要進行建設用地審批和規劃的工作。對城市的用地進行規劃，可以完成對城市用地在類型上的劃分。分析城市的建設用地，按照一定的需求對它們進行結構的調整和優化，可以使城市土地的規劃和利用工作更好地進行。

［1］趙杰．我國城市土地利用存在的問題及對策研究［J］．經營管理者，2009(10):10．

［2］丁瑜．論我國城市土地利用結構存在的問題與優化對策［J］．法制與社會，2009(08):280．

［3］王雷．關于城市土地利用的理論研究［J］．廣西輕工業，2007(11):149．