服務型政府建設的基本思路

梁玉新

（中共山西省直機關黨校，山西 太原 030021）

建設服務型政府，是我們黨在新的歷史條件下從建設中國特色社會主義全局出發提出的一項重要任務，對于深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會具有重大意義。從世界范圍看，構建新公共服務體系是行政改革的新取向，當前行政的重心已經發生了由創建小型政府、有限政府向創建服務型政府的轉變。為進一步改革和創新政府的工作理念、行為方式，建設服務型政府，筆者在調查研究的基礎上對此作一些粗淺的探討。

一、服務型政府概念的提出與界定

黨的十八大報告提出了今后一段時期行政體制改革的目標要求，這就是：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”強調健全政府職責體系，完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務，并對加強社會建設作出了全面部署。十八屆三中全會的決定又提出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”建設服務型政府，是由黨的全心全意為人民服務的宗旨和政府的性質決定的。在改革開放和社會主義市場經濟條件下，政府傳統的管理模式越來越不適應經濟社會飛速發展的需要，加快政府改革、轉變政府職能、不斷提高為人民服務的水平成為急迫任務。建設服務型政府，是構建和諧社會的必然要求，是完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，也是推進政治體制改革的迫切需要。

經過30多年的改革開放，計劃經濟體制下政府對經濟社會事務管理得過多過死、社會公共服務產品提供不足的狀況已有較大改變，但仍存在公共服務產品供給不合理、不平衡的問題。要改變這一現狀，必須通過進一步深化行政管理體制改革，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的公共服務管理體制。有人把目前的公共服務管理體制改革形象地稱之為“加減改法”：所謂“加”，就是一方面要加強社會管理和公共服務職能，為社會提供更多優質高效的公共服務；另一方面要加快健全市場體系，發展和規范民間組織，積極支持民間組織參與公共服務和社會管理。所謂“減”，就是進行行政審批制度改革，減少行政審批事項，該取消的審批項目堅決取消，該下放的項目盡快下放。所謂“改”，就是要加快政府職能轉變，最重要的是繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，進一步規范政府權力運作。這是深化公共服務管理體制改革的核心問題。同時還要深化社會管理體制改革，通過建立政府與各類社會組織分工協作的社會管理機制，建立健全新型的基層社會管理體系，提高社會管理水平，更好地履行政府的公共服務管理職能。

公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。其基本的觀點有：政府的職能是服務，而不是掌舵；公共利益是核心目標而非副產品；思想上要有戰略性，行動上要有民主性；為公民而非顧客服務；重視人而不只是重視生產；公民權和公共服務比企業精神更重要。而服務型政府是指按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務，以回應公民和社會的需要。建設依法、有效、透明、負責和公正的政府，其根本的目標是公眾滿意。因此，服務型政府既不是簡單地強調服務態度的轉變，也不僅僅是把政府的職能轉變為以提供公共服務為主，而是強調這種對公共服務的提供是依據公民意愿的，追求的根本目標是公眾滿意。從一般意義上來說，效率、公正、責任、規范、透明、合法等無疑都是現代政府的特征，也是現代社會中任何一個謀求合法性的政府必須倡導的價值和目標。但現代政府最本質的特征在于對其角色的基本設定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務，回應公眾的要求。這也是服務型政府區別于其他類型政府如透明政府、責任政府、效能政府的基本特點。

二、政府公共服務存在的主要問題

（一）公共服務意識較差

隨著改革開放和市場經濟的發展，逐利觀念日益泛化。一些地方政府及其公職人員忘記了自己是人民的公仆，利用人民賦予的公共權力為自己的私欲服務。官本位思想嚴重，重權力輕責任、重管理輕服務；服務有償化，服務逐利化；“門難進，臉難看，事難辦”的現象依然嚴重，部門利益及個人利益至上。這就嚴重損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，造成干群關系緊張、官民對立和沖突不斷出現。

（二）公共服務職能缺失

政府作為公共權力代表者，其有效作為的領域是公共領域，為公眾提供優質高效的公共服務是政府義不容辭的責任。但政府職能定位不清，職能錯位、越位、缺位同時存在，公共服務內容殘缺，把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品和公共服務推向市場、推向社會，對社會分配、社會就業、社會保障、社會福利重視不夠，加劇了社會沖突和矛盾，阻礙社會公平，影響社會穩定。

（三）公共服務主體單一

隨著人們生活水平的提高和需求的多樣化，對公共產品和公共服務的品質、種類、數量的要求越來越高，而現代政府不可能也無法將各種社會事務和公共服務一一包攬，這必然要求政府公共服務的提供方式和途徑多樣化，實現由單一主體向多元主體、“單中心治理”模式向“多中心治理”模式轉變。但由于管制型政府觀念的長期影響，公共服務主要由政府這一單一主體來承擔，政府管了許多“不該管、管不了和管不好”的事情，沒有充分發揮公眾、企業、第三部門的作用，也沒有充分發揮市場的作用，公共服務供給活力不足、效率低下。

（四）公共服務制度缺位

服務型政府必須以完備的制度體系和服務體系為支撐。但長期以來，政府還沒有成熟和完善的制度來保證公共服務的供給，法制建設滯后，行政決策體制不科學，行政執行機制不嚴密，行政監督制度不完善，政府的公共服務體制僵化。個別政府部門的服務行為存在告知制度不完善、執法依據不透明、程序不公開等現象，審批透明度低、自由裁量權過大，導致“權力尋租”。一些政府部門對群眾的公共服務不規范，不按程序辦事，決策盲目隨意，甚至以權謀私、貪污腐化，損害了政府的形象，造成了政府誠信危機。

三、我國建設服務型政府的基本思路

（一）更新政府行政理念

這是建設服務型政府，履行政府公共管理職能的重要前提。一是要樹立以民為本的理念。即政府行政要做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，始終堅持為人民服務，尊重和保護人民群眾的合法權益，以人民的受益水平和滿意程度作為政府施政的終極標準。政府只有從維護人民的長遠和整體利益出發，尊重公民的基本權利，按市場規律辦事，才可以做到政令暢通并贏得民心。二是要樹立責任理念。政府的各級工作人員要把傳統政治中的官民有別的觀念轉變為現代政治中的政府與公民平等交換和平等制約的觀念。民主政治是建立在社會契約和人民主權的理論基礎之上的。公民通過納稅來支撐龐大的政府機構雇傭政府工作人員，而政府工作人員則用服務來與之交換，這就是平等的交換關系；公民通過選舉和罷免的方式來選擇社會管理者，而管理者則在選民的時刻制約下為公民提供公共產品和公共服務，這就是平等的制約關系。三是要樹立“公共管理”理念。實現政府公共服務社會化，由“單中心治理模式”轉向“多中心治理模式”，改變原來政府是唯一的治理中心的傳統做法，強調政府與非政府組織、社區及私人等部門的合作，形成政府與非政府組織的合作伙伴關系。通過政府生產性和服務性功能的轉移，通過社會責任的共同負擔、通過合同外包等方式，將社會和民間力量釋放出來形成國家建設的合力，這樣不僅有利于提高政府治理的能力，彌補政府力量的不足，體現公助、互助、資助，而且有利于實現責任共擔和利益共享。

（二）建立適合我國國情的公共服務體系

這是建設服務型政府的基礎。黨的十八大報告明確提出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”十八大報告的這段表述十分簡潔、準確、醒目，得到了黨內外的廣泛贊同和廣大人民群眾的衷心擁護，對建立中國特色的公共服務體系具有重要的指導意義。建立公共服務體系，一是要明確公共服務體系的門類、結構和重點。公共服務的門類很多，既包括基本民生方面的教育、就業、社保、醫療、保障性住房、基礎設施，也包括公共安全方面的社會安全、消費安全、生產安全、生態安全，還包括促進人的全面發展的科學技術、文化藝術、體育休閑等。在推進公共服務體系建設的過程中，既要強化重點，又要兼顧全面，逐步建立起重點突出、門類齊全、比較完善的公共服務體系。二是要制定動態的基本公共服務國家標準。公共服務涉及的服務對象、供給主體和政府部門很多，在服務程序、支出標準、服務質量上要求不一，這就要求我們建設公共服務體系國家層面的統一標準，為全國各類公共服務體系建設的推進建立一個基本參照體系。三是要制定和實施公共服務體系建設的總體戰略規劃。公共服務體系建設既是一項艱巨復雜的系統工程，又是一個不斷推進的歷史過程，難度大，涉及面廣，持續時間長，面臨的問題多。因而需要集中各方力量和智慧，廣泛匯集民意，制定科學的總體戰略規劃，使之與國家經濟和社會發展規劃相銜接，與全面建成小康社會的要求相適應。要分階段、有重點、按步驟實施規劃，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系。

（三）加快轉變政府職能

這是建設服務型政府的重點，也是處理好政府與市場關系的關鍵。政府職能轉變的基本方向和目標是實現三個方面的轉變，即推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。為此，一是要深化行政審批制度改革，繼續簡政放權。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，切實減少對微觀經濟活動的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要遵循社會主義市場經濟規律，加強和改進國家宏觀調控，完善宏觀調控體系，著力提高宏觀調控和管理水平。二是要進一步加強和改進市場監管，不斷完善市場體系，創造良好市場環境，維護公平競爭的市場秩序。三是要更加注重社會管理和公共服務，從體制、機制、政策、人才和信息化方面全面加強社會建設。創新社會管理，保障和改善民生，提高公共服務水平；營造既有活力又有秩序的社會環境，切實維護社會公平正義，促進和諧社會建設。

（四）穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系

這是建設服務型政府的重要途徑。大部門制是一種合理設置機構、優化職能配置的政府組織模式。實行大部門制改革，不僅可以優化政府組織結構和行政運行機制，有效克服行政體制中機構重疊、職能交叉，權責脫節、職責不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推進決策科學化、民主化、規范化，提高決策水平，有利于整合公務員隊伍，優化人員結構。黨的十七大提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”；黨的十七屆五中全會進一步強調，要“堅定推進大部門制改革”；黨的十八大報告更加明確要求，要“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。這充分體現了中央對深化行政體制改革、建設服務型政府的決心。推進大部門制改革，要對職能相近、管理分散的機構進行合并，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構進行合并調整，以利于實現權責統一、提高整體效能。同時，要對職能范圍過寬、權力過分集中的機構進行適度分設，以改變部門結構失衡和運行中顧此失彼的現象。建立健全部門職責體系，是政府全面正確履行職能的基礎。要科學劃分、合理界定政府各部門職能，包括綜合部門與專業部門、專業部門與專業部門的職能關系，明確各部門責任，確保權責一致。要進一步理順部門關系，促進各部門之間協調配合、運轉有序。